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英国退欧路径图:试析后续可能的关键政经发展

路透布鲁塞尔7月8日 - 英国执政党保守党已确定,将从内政部大臣文翠珊和能源部国务大臣利德索姆之间选出一人,在9月9日接替卡梅伦,成为新一任首相,带领英国退出欧盟的谈判工作。

将选择缩小至文翠珊和利德索姆之后,只是让情势有了最低程度的明朗化,欧盟与英国关系未来数年的前景仍是一团迷雾。文翠珊在6月23日的公投中低调支持卡梅伦领导的留欧派,而利德索姆则强烈支持退欧。

英国退欧有许多不同的可能发展。下面我们试图勾勒出,在政治及经济不确定性的重重迷雾中,英国退出欧盟最有可能的路线。

**夏季雾霾**

在新首相上台之前,政府可做的决定不多。新首相就职后必须建立一个新的内阁,在保守党内亲欧盟与反欧盟势力之间取得平衡,以继续获得议会的支持。主要关注点将聚焦于15万保守党党员的投票。

欧盟领导人坚持主张,在卡梅伦的继任者正式通知欧盟,英国将依据欧盟条约第50条退出欧盟之前,不允许进行任何谈判。不过,英国和欧盟双方都已经在组建谈判团队,外交官已经开始规划可能的选项,并确定潜在的谈判筹码。

尽管有传言称,新首相、议会、法官或苏格兰政府,都有可能试图推翻公投结果,但文翠珊和利德索姆均已经承诺将执行退欧。虽然欧盟不会也不能强迫英国退出,但没有几个领导人预期会发生逆转。

卡梅伦希望找人接替辞职的英国驻欧盟执委会委员希尔,但欧盟执委会和欧洲议会将在8月休会,继任人选不太可能在休会之前获得通过。周五卡梅伦的发言人表示,英国已经提名现任驻法大使金恩(Julian King)接替该职务。

**9月盛况可期**

随着战线愈见清晰,这样的辩论将会升温。

文翠珊或利德索姆其中一人将在9月9日成为英国首相。两人都表示希望能取得商品、服务与资本进入欧盟的管道,并尊重在英国境内结束欧盟法规与减少欧盟移民的投票结果--批评者视此为“占尽便宜”。

欧盟其他27的国家的领袖将于9月16日在布拉提斯拉瓦举行下一次会议,他们坚持准入欧盟市场的代价就是遵守欧盟规定,以及欧盟劳工的自由往来。他们担心一旦就此做出让步,可能激发其他地区反欧盟势力的气焰。

英国与欧盟新关系的症结,最终可能还是不脱上述议题,双方都在操作贸易与公共事务崩解的恐惧牌。另外,时机也是重要因素,因为部分预期中与其他不可预期的政治与经济事件,可能改变局势的平衡。

**出走首部曲--第50条**

卡梅伦留给新首相伤脑筋的第一个重要决定,就是根据里斯本条约第50条,在何时与如何展开正式的退欧计划。文翠珊已表态认为不急。持退欧立场的利德索姆则表示会尽快进行。两人可能都会受到内阁与官方意见的制约。此外,也有人力推将决定权赋予亲欧盟的英国国会。

里斯本条约第50条给予一个国家两年时间执行好聚好散的分手计划,此一条款之前从未动用,而其部分设计也在于阻挡条款本身的使用。英国若无法与其他多数国家达成协议,就会被直接逐出欧盟。因此如果启动两年的期限,形同将协商的权力由英国转给欧盟。部分人士表示,英国应该在达成协议后,再发出正式通知。

部分英国律师认为,英国可以在之后撤回退欧的通知,最终仍为欧盟成员。欧盟官员则表示,如同延长两年的时间框架,任何其他成员国都能否决取消第50条的程序。许多国家反对给予英国优惠。

欧盟正对英国施压,敦促伦敦方面尊重公投结果并终结不确定性,要求英国承诺在2019年初之前退出,同时表示:“没有通知就不协商”。欧盟没有明确的法律权力去约束英国的退欧时程,不过对于有意脱离的成员国拥有一些箝制的力量。

**秋季风暴**

理论上,在英国离开欧盟之前,一切都会维持原貌。实际上,企业和民众已经开始调整计划,因担心会有新的贸易障碍产生;英国对于欧盟的影响力迅速蒸发,尽管英国持续缴付欧盟预算负担金额,同时也持续对欧盟移工开放。

秋季时,欧盟将会检视其与俄罗斯间的冲突,以及与美国签订贸易协定的重重努力。外界也担心欧元区经济可能面临新的乱流,其中意大利将举行宪法公投,预料总理伦齐(Matteo Renzi)将会败在对当前欧盟规定存疑的党内反对者手上。

无论第50条规定的正式程序为何,上述事件可能笼罩在那些为英吉利海峡两岸协商新关系的官员心上。如果英国方面不愿承诺两年内完成协商的期限,而是预期将努力规划出可行的解决方案,则恐怕得准备迎接唇枪舌战;另外,英国国内和欧盟其他27个成员国内部也将会激烈辩论那些妥协方案是可以接受的。

其余的27个成员国试图站在同一阵线,寻求“尽快”展开正式协商,以化解不确定性。

不过英国外交人员将会试图分化以从中得到谈判杠杆。德国和北边的盟国可能会成功地保持与英国亲密关系,并避免破坏商机;以法国和比利时为首的态度强硬国家长期以来对英国妨碍欧盟统整感到恼火,同时也担心英国之举可能激发其他地方的反欧盟力量,所以这些国家更准备要把英国迅速踢出欧盟,并使英国饱嚐苦果。

**各国国内选举在即**

欧盟多国领袖及各机构特别希望能在2019年初完成英国退欧。若退欧程序久拖不决,那可能打乱2019年5月的欧盟议会选情,也将使同年11月的欧盟执委会难产,同时也会使得2021-27年新欧盟预算协商难以推展。

然而明年将有许多欧盟国家举行全国性选举,其中法国将在4-5月间举行、德国则在9月前后,这些选举可能令欧洲强权国家明年处理英国退欧协商时显得绑手绑脚。荷兰则将在2017年初选举。另外,由于在意大利宪法公投案中,欧洲怀疑论者为主要的反对力量,若伦齐在宪法公投上落败,也可能让事态变得复杂化。

**一条跑道还是两条?**

欧盟条约第50条退出条款为达成退出协议设置了两年的时间限制,只有经一致同意才能展期。退出协议可能将处理相当技术性的待办事宜,例如解除英国在欧盟预算中的份额,包括对英国企业和公民的现金;解决将在新边境“外国”一侧的英国和欧盟公民的居住和工作权利;制定新的欧盟-英国边境安排,包括与爱尔兰和直布罗陀的安排;英籍欧盟员工的权利以及取消英国人的欧盟法官、欧洲议会及欧盟执委会成员身份等。这些“分家安排”必须经过其余27国多数的同意。

但条约还指出,这些谈判会“考虑”欧盟和英国未来的关系。在英国不再是欧盟成员国之前,不会达成任何欧盟-英国协议。可能需要超过两年的时间才能完成,而且一般会要求经所有其余成员国的一致同意。欧盟和英国官员希望针对分手和未来关系的谈判能够同步进行。如果分手先于新协议完成,那么可能会达成过渡性安排,比如在新关系确立之前,避免实施新关税。

**着陆区**

英国和欧盟之间最终的安排会是如何,现在都是凭各人猜测。双方中很多人都倾向于“挪威模式”,也就是像挪威那样可广泛进入欧盟市场,以预算贡献和开放移民作为交换。英国将寻求利用其经济实力达成量身定制的协议。

但一些退欧派主张与欧盟更清晰地划清界限,反对欧盟要求的获取市场进入渠道需做出的妥协。与此同时,作为动态过程的一部分,即将到来的退欧有可能会改变英国的经济和社会,使得双方到2019年最看重什么更难以预测。其中的因素包括亲欧盟的苏格兰可能独立,以及北爱尔兰或与欧盟成员国爱尔兰统一的压力。

欧盟方面也会改变,一些成员国愿意保持更紧密的联系,另一些则希望保持距离,这也将影响到谈判,甚至有些人不排除整体欧盟发生剧变的可能性,无论英国退没退出。(完)

(编译 李春喜/陈宗琦/张明钧/刘秀红;审校 蔡美珍/李婷仪/王颖)

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