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5 个月前
《财经洞察》金融监管体制改革左右为难 分业上监管全覆盖更宜中国现状
2017年3月16日 / 凌晨5点46分 / 5 个月前

《财经洞察》金融监管体制改革左右为难 分业上监管全覆盖更宜中国现状

2014年2月,北京市区的写字楼和住宅区。Jason Lee

作者 李铮

路透上海3月16日 - 中国金融监管体制是走向“金融安全委员会”,还是打造成“超级央行”?刚刚结束的两会并未给出明确的说法。如不出意外,最终方案预计将在十九大之后才能落定。

但在中国经济进入风险高发期,“一行三会”依然不得不各执已力的情况下,分业监管基础上的监管全覆盖办法,已暂时成为复杂国情下的不二选择。

央行行长周小川关于“金融监管协调机制在达成一致意见的情况下,还可能提升到更有效的层次”的表态给了市场猜想空间,而一位接近决策层的消息人士对路透表示,在把防控金融风险放到更加重要位置的政策基调下,决策层正考虑成立金融稳定安全委员会来提升政策协调层级,建立切实有效的跨行业跨市场的风险预警和处置机制。

“(目前一行三会)无法一并了之,还有挺长的路要走,去磨合去探索,如果仓促推进,可能会带来市场震荡,还是需要坚持渐进式原则,”他并称,短期内仍将是在分业监管的基础上寻求实现监管全覆盖的办法,对薄弱环节和风险高发业务领域“补短板”,完善强化协同监管。

无独有偶,一位监管层人士在去年中央经济工作会议前夕就曾对路透表示,在对金融监管体制改革意见不一的情况下,稳健的做法是针对突出问题形成有约束力的协调机制,也可以先搞一些试点。

这一监管思路也在今年金融监管协调部际联席会议研究资产管理业务问题上得到了印证。周小川在上周两会记者会上表示,“一行三会一局”(央行、证监会、银监会、保监会、外管局)已经在对资产管理究竟怎么定义、都是哪些范畴、都存在哪些问题等许多比较大的问题上初步达成一致意见,可能会进一步细化以后作出一些初步规范。

然而,现行金融监管协调部际联席会议制并不能很好地执行“一行三会”间的跨部门协调,各控一域的金融监管体制在核心职能存在冲突和矛盾之际协调便异常困难,这在近两年发生的跨市场跨行业风险事件中已充分暴露。因此,市场担忧改革再求稳健,是否又会陷入无效的困境。

毕竟完善金融监管制度,过去往往还是头痛医头、脚痛医脚,比如规定金融机构杠杆率、计提风险资本等手段,只是短期有效,长期而言是无效的,金融机构会通过各种所谓的金融创新绕过监管,金融风险依然在累积,无法根本上防止单一领域风险演化成全局性风险。

光大集团董事长唐双宁也认为,成立由党中央、国务院直接领导的“金融安全委员会”有现实必要性。他在今年两会提案中建议,应从国家战略安全层面把握大局,相机决断;同时有关部委办局在金融风险预测、分析、评估和防范方面,形成常态化的信息沟通和工作协作机制,制定金融风险应急响应机制,发挥综合防范金融风险的“拉网式”安全平台作用。

国务院总理李克强在今年政府工作报告中强调,要稳妥推进金融监管体制改革,有序化解处置突出风险点,整顿规范金融秩序,筑牢金融风险“防火墙”。

**避免“叠床架屋”之嫌**

然而,在“一行三会”之上新设级别更高的机构来负责统筹的改革思路难免有“叠床架屋”之嫌,这也是部分学者支持赋予央行统筹权,把其他监管部门纳入央行麾下的重要理由。

目前央行等各金融监管机构之间已建立了一系列正式和非正式的协调合作机制,在加强信息共享和政策协调中发挥了重要作用,一定程度上有利于监管机构更好地识别、分析和评估金融体系的风险苗头和趋势。

一是由国务院领导的金融危机应对小组是中国维护金融稳定的高层次协调和决策机制;二是银监会、保监会、证监会分别于2004年和2008年签署一系列合作备忘录,以加强具体业务领域的监管协调与合作。

三是于2013年建立的金融监管协调部际联席会议(JMC)制度,由央行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外管局,必要时可邀请发改委、财政部等有关部门参加。原则上每季度召开一次会议,主要讨论和协调跨业、跨市场风险与监管协调合作。

从长时间跨度看,金融监管者一直在寻求引导流动性进入实体经济的有效办法。然而,2014年央行等五部委发布《关于规范金融机构同业业务通知》的127号文消化了非标资产问题之后,又出来股市波动、债市高杠杆和楼市泡沫。这些年金融市场问题一个接一个,可谓是按了葫芦起了瓢,这背后的原因的确迫切需要去反思。

不过,夹在抓紧处置金融风险和机构合并效果存不确定性之间,率先提高协调层级并试点核心风险点协同监管,相对而言应该是更符合当前形势的选择,毕竟周小川也提到“在达成一致的情况下”,这意味着目前监管者对于金融监管体制改革意见分歧比较大,而且比起监管机构是否合并,市场更关心的是监管的执行效率及其结果的有效性。

全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵在全国两会召开新闻发布会就表示,金融监管体制改革“不是简单地把‘三会’合在一起,或者合到央行去”,而是要从监管基本理念着手,“什么条件能更好搭建稳定的金融风险防范框架,更好地让宏观与微观审慎管理结合起来,形成有效货币调控体系,什么样的监管体制就是合适的。“

前述消息人士指出,从金融监管改革的大方向看,部机协调机制或是金融安全委员会可能都是一个过渡性安排,在强化协同监管效果同时摸索合并的可行性,等下一届政府机构调整时,金融监管部门的职能和机构不排除整合的可能。

**走向“超级央行”的可能性**

诚然,决策层当前依然可能采取提高监管协调层级的稳健做法,一个比较重要的考虑因素是机构匆忙合并面临改革效果不确定性的风险,政策一旦适得其反会给防风险工作带来更大的负面冲击,这一点容易理解。

但另一个层面,机构合并一说某种程度上也是央行引导的结果。

2015年10月召开的十八届五中全会上,中央首次提及完善金融监管体制,彼时强调统筹监管,并无明确调整机构的信号。当年11月,央行主管的中国金融学会召开围绕“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”为议题的闭门会议,是次会议后,完善金融监管体制就逐步变成了金融监管体制改革。

紧随其后的2015年中央经济工作会议要求“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”。2016年2月,央行货政司司长李波和央行金融研究所副所长卜永祥先后发文,强调要以宏观审慎政策框架为核心,构建新的监管机制,方案之一便是中央银行与三会合并成为兼顾货币政策调控和金融监管的单一央行。市场对一行三会的合并正式进入激烈的讨论和辨证阶段。

“这种引导可能是央行有意为之,也可能是决策层让央行先牵头研究,(央行官员的方案)的确也是对国际经验的借鉴。无论如何,央行目前霸主的地位已经确立。”一位资深银行人士称。

吴晓灵也强调,监管体制不管怎么改变,央行在金融体系当中承担的货币政策职能和金融稳定职能不会变。她建议,在金融综合经营背景下,监管原则要从单纯机构监管走向功能监管与机构监管相结合,同时央行要强化金融稳定职能,出台有效货币政策和汇率政策,从而打造一个比较稳定的金融系统。

可以预见的是,虽然合并落地没有时间表,但央行将在探索一套符合中国国情的有效宏观审慎监管框架上发挥着更为重要的作用。

央行研究局局长徐忠此前撰文指出,以强化金融监管为突破口推进金融体制改革,对中央银行而言要加强宏观审慎管理职能,防范系统性金融风险。重点包括:纠正现行体制下监管机构地盘意识和行业保护倾向,建立覆盖全市场的交易报告库制度,实行穿透式监管;同时要赋予中央银行对系统重要性金融机构和金融控股公司的监管权。

而金融监管协调机制将如何提高到更有效的层次?正因为改革路上困难重重方能更加凸显决策层破釜沉舟的勇气和决心,才使市场倍加期待。(完)

审校 毕晓雯

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