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财经洞察:中国力推的PPP面临什么样的困与惑?

作者 沈燕

路透北京10月14日 - 为应对经济下行压力,中国正将政府和社会资本合作(PPP)作为稳投资的重要方式并大力推进,而作为PPP主导部门的财政部和发改委针对PPP推进也相继发文。

那么这些政府部门热衷力推并看似热火朝天的PPP项目真的会成为中国稳经济的灵丹妙药吗?尤其是在财政部和发改委两个部门各自都在力推,同时又各有重点的情况下,这种人造的PPP热潮面临怎样的困与惑?

而为完成目标人为力推的PPP项目是否会对将来的经济埋下隐患?

很显然,作为舶来品的PPP要在中国发扬光大,需要厘清的地方有太多,尤其是经济下行压力加大时,将其视为吸引社会资本进入投资领域的政策工具时,如何确保短期政策和社会基础制度建设完善保持同步就尤为重要。

翻看近期中国密集出台的有关PPP部门文件,无论是财政部新近发布的垃圾、污水处理等公共服务新建项目要强制应用PPP模式,还是发改委和住建部联合宣布要从每省选择一个有PPP工作基础的中小城市进行模式创新等,均不难看出PPP似乎正成为政府部门要“拉郎配”完成的硬性任务。

原本是一种市场化的经营方式,但被政府职能部门却采用如此用力的方式强制推进,这种做法是否妥当?

一位专注PPP政策方面研究的官员就坦言,这种方式肯定不妥。

上述官员指出,垃圾、污水处理等公共服务项目是否适用PPP需要很多前期的论证和测算,这类项目通常都期限很长,前期投入很大,不仅需要对项目的投资回报等有精准的测算,还需要投入各方有良好的诚信纪录,运营项目的经营能力等等。

“这方面我们现在还差的很远,很多PPP的项目根本就不具备PPP的条件,但为了完成目标硬要包装成PPP。”该位官员指出,事实上PPP作为一种舶来品,在国外有成功的例子但也有很多失败的教训,但无论是成功还是失败,通常都会有详细的分析记录,这些都是值得中国借鉴的。

“但我们却不是这样,好多项目做就做了,尤其是失败的根本不会去总结,很多地方政府官员无论是人员素质,知识储备等能力并不具备,只把PPP项目作为政治指标和任务来完成,而根本不考虑项目合适不合适,有没有经济效益等等。”这位官员不无忧虑地称,这不是前人栽树后人乘凉,反而变成'挖坑埋雷'。

所谓PPP就是政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度。

财政部近日发布关于在公共服务领域深入推进PPP合作工作的通知要求,在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式。

国家发改委和住房城乡建设部首次联合在PPP领域推出一项重要举措,将从每个省份选择一个具有PPP工作基础、有较好项目储备和发展空间的中小城市进行PPP模式创新工作,并将对符合中央预算内投资、专项建设基金等支持方向的创新项目合理安排资金支持。

**如此力推的PPP到底谁是主角?**

尽管PPP作为舶来品引进中国的时间并不短,很多地方不乏成功的案例。但在中国民间投资下降,经济下行压力加大的近两年,政府部门推动PPP项目的热情明显高涨。

据悉在今年7月份召开的国务院常务会议上,财政部与国家发改委关于PPP项目的权责得到了初步划分。未来传统基础设施领域PPP项目由发改委牵头负责,而公共服务领域PPP项目的推进工作则由财政部牵头负责。

尽管有所分工,两部门也都各有各的PPP项目库,但对投资人而言却很难区分两者之间的界限在哪?尤其是财政部力推的是PPP示范项目,通常能够享受到财政资金的支持,而发改委的PPP项目库通常是地方政府主导,主体也是地方政府和企业,享受财政资金支持的便利显然不及财政部的PPP示范项目。

近日,财政部发布普惠金融发展专项资金管理办法发布,明确可用于PPP项目以奖代补。其后发改委宣布下达2016年PPP项目前期工作专项补助5亿元人民币,目前各地已分解落实到具体项目。

“目前的PPP确实有很多问题,大家都想找好的项目,而财政部和发改委的PPP项目库确实也存在重合的问题,此外还有地方政府借中央力推PPP时趁机捆绑地方利益的现象。”另一位参与PPP项目推进的官员亦称,目前政府正在进行PPP的相关立法工作,也是为了要厘清乱象。

数据显示,截至今年6月30日,纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目共有9,285个,总投资额为10.6万亿元。

今年9月份,发改委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1,233个,这也是发改委推介的第三批PPP项目,总投资额约为2.14万亿元。

该位官员也提到,中国在政策制订方面确实存在只考虑短期政策的效果,却忽略了长期制度建设方面内容的矛盾,而后者又恰恰是中国目前最需要建设和完善的方面,包括如何提高国民素质、完善社会基本信用体系、确保公平公正公开的社会和经济环境等等。

“很多政策出台都很仓促,而且也不对政策出台的背景和原因作说明,同时也缺乏明确的细则,也使得政策看似出了很多,但真正落地的很少。”该位官员称。

中国大型投行--中金公司此前发布报告称,由于大的PPP项目国企参与更多,PPP占民间投资比例不高。总体上,PPP有助于提升效率,但基建投资边际效益下降,建议财政政策未来应当更加侧重于公共服务支出和减税。(完)

(审校 杨淑祯)

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