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财经洞察:中国审计署2016年预算执行报告揭开财税改革光环下的阴影
2017年6月27日 / 早上7点54分 / 1 个月前

财经洞察:中国审计署2016年预算执行报告揭开财税改革光环下的阴影

3 分钟阅读

资料图片:2014年9月,中国北京,中央商务区。Jason Lee

作者 沈燕

路透北京6月27日 - 在“成绩放大化,问题缩小化”的宣传模式下,中国审计署近日公布的2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,或许是考评中国宏观政策在微观领域实施是否到位的最佳方式,也将中国一些政府部门极力自表其功的背后阴影暴露于阳光下,包括自评甚高的财税改革。

尤其是眼下中国经济下行压力未减,民生投入缺口仍大,财政紧日子正成为常态下,稳投资仍是稳经济的重要手段,如何提高财政资金的使用效率,让纳税人的钱花的高效透明显然也是中国财税改革的当务之急。

审计署的报告提到,部分预算分配和管理还不够规范,在财政部代编的预算中,对中央节能支出等上年执行率不足30%的6个项目,2016年仍安排预算27.45亿元人民币、执行率仍不足30%,其中2个项目预算连续两年未执行。财政部批复10个部门的14个项目预算12.02亿元,由此当年仅执行1%。

基于财政预算的编制与审核是一项专业型和政策性极强的工作,在中国新的预算法2015年1月1日就开始实施,本届总理一直强调清理财政沉淀资金,提高财政资金使用效率的舆论环境下,审计发现的问题或许只是中国预算法在基层执行和落实不力,财政绩效考核流于形式的一个缩影。

报告称,部分预算安排方式与政策要求和实际情况不完全相符。有的直接投向了竞争性领域,其中财政部将文化产业发展专项21.17亿元、发展改革委将物流业转型升级专项2.5亿元直接投向了竞争性领域的781个项目。

部分中央基建投资安排不规范、项目推进慢。发展改革委安排的中央基建投资中,有23.25亿元(涉及22个项目)存在重复申报、前期工作不完备等问题;有153.68亿元未按规定在全国人大批准后90日内下达;有115.4亿元对地方的基建投资,执行中被调整为中央本级支出。

同时,发展改革委下达基建投资计划与财政部据以下达预算指标的间隔较长,2016年平均为52天,影响项目及时推进。抽查重大项目实施情况发现,至2016年底,有188个项目应开工未开工、244个逾期未完工、5个无法实施,导致中央基建投资58.47亿元(占安排投资总额的51%)闲置。

这在财政资金并不富裕的当下,中国稳经济的压舱石仍寄望于扩大投资,而政府财力有限,近两年包括中央到地方政府都在力推PPP模式,其中发改委与财政部都有各自力推的PPP项目库,为确保稳增长的宏观目标,部门间在项目推进,资金安排方面难免有重迭及工作衔接或配合不力之嫌,也导致本不富裕的财政资金浪费。

尤其是政府部门间宏观职责任务目标各有不同,对发改委而言确保经济稳增长是第一要务,对于财政部,防范财政风险和地方政府债务的现实压力更大,或许也是导致上述问题的深层次原因。

中国财政部副部长张少春日前称,要强化地方政府债务管理,规范政府和社会资本合作(PPP)模式运用,合理确定项目范围和边界,严格控制PPP项目支出责任规模,切实防范隐性政府债务风险。

**财税改革有成绩问题亦不容忽视**

虽然2015年新预算法的实施,2016年5月1日起,中国实施营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,意味着营(业税)改增(值税)的全面推开,减税降负举措不断,意味着中国财税改革在大步推进。

但在相关部门不断强调诸多举措每年合计让企业减负1万亿元以上,更多强调执行积极财政政策对经济的正面效果巨大的同时,审计署的报告则从专业和发现问题的角度昭示了财税改革光环背后的阴影,强调成绩时发现的问题亦不容忽视。

审计报告提到,财税领域部分事项改革亟待深化,营改增相关配套措施还不够完善。全面推开营改增试点对减轻企业负担、增强市场活力发挥了积极作用,但一些配套措施还不够完善。

如随着增值税可抵扣范围扩大,有的行业或企业出现增值税进项与销项税率倒挂,导致新增进项留抵税额超过销项税额,从而占压企业资金;由于向个人采购难以获得增值税专用发票,一些企业无法实现税款抵扣;对旨在减轻建筑施工企业税负的简易计税优惠政策,往往会造成业主单位可供抵扣进项税减少,执行中难以全面落实。

此外,一直被诟病的政府采购中存在的问题亦在审计报告中有所反映。政府购买服务改革部分措施不到位。此项改革2014年即已启动,但至2017年4月底,中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台。

抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况;大多数省仅出台本级的指导性目录。

一位政府部门的官员曾私下批评称,其所在单位购买的电脑不仅比市价贵出许多,而且在售后服务维修等很多方面都远远不如市场上随便选择的供应商,其中的内幕只能自行脑补了。

流于形式的财政绩效考核也在审计报告中有所反映。报告指出,预算评审及绩效管理工作力度有待加强。中央部门项目支出预算评审覆盖面小,对2016年追加预算2,381.21亿元涉及的2,048个项目,财政部评审了661个(预算203.48亿元)。专项转移支付绩效管理方面,有68个专项的绩效目标未与预算同时下达;评价范围也偏小,实际仅评价14个专项。(完)

欲浏览审计署报告全文,请点选(here)

审校 杨淑祯

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