December 28, 2017 / 12:52 AM / 7 months ago

港报社评:人大拍板奠宪制基础,一地两检留政治尾巴--明报12月28日

人大常委会全票通过,批准在高铁西九龙站实施「一地两检」合作安排。人大决定具有宪制地位和最高法律效力,从法律观点来看,由人大常委会确认「一地两检」符合宪法和《基本法》,无疑一劳永逸解决了相关法律争议,然而未必是最好的政治处理。《基本法》不可能穷尽一国两制实践过程遇到的新情况,高铁「一地两检」只是其中之一,如果每次均由人大「排难解纷」,运用最高权力一锤定音,对于保持香港在一国两制之下的独特性,并不是好事,如何拿揑分寸,必须慎重节制。

高铁「一地两检」方案,提出在西九车站划出内地口岸区,由内地人员依照内地法律管辖,社会各界议论纷纷。《基本法》第18条提到,「全国性法律除列于本法附件三者外,不在香港特别行政区实施」。有关条文,一直是质疑者认为「一地两检」有违《基本法》的理据。早前特区政府提出援引《基本法》第20条,由中央授权特区实行「一地两检」,然而今次人大常委会的决定,反映中央并不认为有需要「额外授权」。

人大常委会的决定,核心内容有三﹕(1)实施「一地两检」有利香港融入国家发展大局,亦对香港保持繁荣稳定有重要意义;(2)《基本法》第18条不适用于「一地两检」情况;(3)「一地两检」符合一国两制方针和《基本法》宗旨,不影响香港高度自治权、不改变香港行政区域范围、不减损港人自由权利,亦符合《基本法》第7条特区土地所有权和使用管理的规定。人大常委会认为,无论从法律角度还是长远发展利益考虑,「一地两检」均是合适安排。

虽然今次人大常委会并非释法,可是对于《基本法》第18条的理解,却明显带有释法味道。人大副秘书长、基本法委员会主任李飞表示,对于《基本法》第18条,不能以普通法「按照字面狭义理解」,因为第18条指涉的,是全国法律需要满足什么条件,才能在「全香港」实施、适用于「所有」香港居民,不过「一地两检」方案针对的,仅是西九内地口岸区,只适用于高铁乘客,并非「所有港人」,执行法律的也是内地机关,并非特区政府。虽然第18条没有「全港实施」一类字眼,然而人大常委会显然认为,这才是条文本意。根据常委会的解释,落实「一地两检」,问题不是「西九站内地口岸成为了《基本法》第18条的例外」,而是第18条压根儿并不适用。

内地奉行大陆法,与香港实行的普通法迥然不同。根据普通法,只有法庭拥有解释法律的权力,解释时也较为看重条文文义。相比之下,大陆法系解释法律,较为重视立法原意,乃至对原有法律的空白之处加以填补。基本法起草的时候,没有人预见内地发展会如此一日千里,更不可能想到香港要与内地高铁接轨,融入国家发展大局,需要实施「一地两检」以达至最大经济效益。今次人大常委会的决定,某程度的确折射了两地思考法律问题的差异。

根据中国宪法,人大有立法权、监督权和解释权,人大常委会的决定「一言九鼎」,本身就足以提供宪制及法律基础,对香港法院具有约束力,不存在法律挑战的可能。李飞便提到,人大常委会今次决定,是重要的宪制判断,情况一如当年人大确认香港《基本法》符合国家宪法,「不容质疑」。对于内地当局而言,「一地两检」是否符合一国两制方针和《基本法》宗旨原意,才是关键所在,可是这种由人大常委会一锤定音的处理方法,无疑跟香港社会习惯的普通法逻辑有别,港人容易有违和感,总觉得整件事好像就是人大「说了算」,缺乏清晰《基本法》条文依据。

人大常委会确认「一地两检」符合宪法和《基本法》,论法律基础可说是立于不败之地,更可省去未来就「一地两检」释法的需要,然而由人大运用权力处理,与港人希望用法律条文解决问题,始终存在落差,难免留下政治尾巴,容易惹来「大石砸死蟹」等质疑,乃至更为情绪化的政治炒作。高铁香港段由兴建到「一地两检」,均是由特区政府向内地提出,今次人大常委会的决定,相信也是希望有益于香港长远发展,然而就像「人大释法」一样,太多「人大决定」,对中央和香港其实未必是好事。

一国两制的要义,在于维持香港独特性。人大常委会拍板通过「一地两检」,只应视为特例,不应变成惯常做法。内地发展迅速,世界不断在变,《基本法》未能预视涵盖的新事物和新情况,未来只会愈来愈多,如果每次都要像「一地两检」方案般,由人大运用至高无上权力解决,长远恐怕不利保持香港独特性。

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