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港报社评:基建超支常态化,警惕制度藏祸根--明报12月7日
December 7, 2017 / 1:36 AM / in 7 days

港报社评:基建超支常态化,警惕制度藏祸根--明报12月7日

本港大型基建工程严重超支成为常态,近日港铁披露,沙中线主体工程超支23%,不排除还会攀升。港铁罗列大堆「理由」解画,声称七成超支涉及「外在因素」,说得头头是道,可是市民对各个细项超支情况一无所知,是否合理无从判断。国际经验显示,大型基建工程涉款庞大,最易藏污纳垢,出现管理不善、效率低下和贪污腐败问题。公共工程严重超支频频,有可能只是表象,政府必须警惕背后是否存在制度问题,埋藏了祸根。

沙中线主体工程成本由708亿增至873亿元,超支165亿元,若连同前期工程费用等在内,全长17公里的沙中线,整体工程造价增至971.63亿元,平均每公里工程成本逾57亿元,较高铁香港段每公里32.47亿元更高。沙中线是政府委托港铁兴建,拥有权属于政府,需要承担全数支出,港铁除非疏忽犯错,否则毋须「上身」承担超支款项。这种制度安排,港铁当然没有太大诱因协助政府省钱。

港铁面对外界质疑,强调超支金额七成涉及「外在因素」,单是宋皇台站挖掘到宋元遗蹟,花在古蹟保育的开支,便达到41亿元;另外,湾仔北涉及政府其他基建工程,导致港铁接收工地延误,加上政府和地区组织要求加建设施,也令工程造价增加。至于余下三成「内在因素」,则包括建筑工人短缺,以及遇上不利地质等问题,导致工程成本上升等。

港铁的解释,说白了就是「错不在我」,工程超支只是为了满足社会人士和政府要求,港铁能够排除万难本已「难能可贵」,现在还兼顾「贡献社区」,当真是「夫复何求」。诚然,如果政府不同部门真的因为协调出现问题,影响了交地进度,导致造价上升,当局确是难辞其咎,不过港铁并未就超支问题提供细项详情,外界无从衡量说法是否合理,也无法判断所花的钱,究竟是物有所值无可避免,还是慷市民之慨的「冤枉钱」。

举例说,港铁透露保育宋元遗蹟工作,高峰期有多达300人在工地做考古工作,人手有否超出实际需要?港铁为了配合古蹟发现,修改车站设计并加入考古元素,又有否考虑成本效益?凡此种种,政府有必要认真检视。早在沙中线兴建之初,港铁向政府收取高达80亿元「顾问费」,已被质疑「食水太深」,现在沙中线超支不明不白之处许多,市民难免怀疑港铁有否「赖地硬」,又或一味归因于保育古井和建造业人手短缺,转移视线,向市民予取予携。

沙中线工程复杂毋庸置疑,然而是否真的甚于1990年代兴建的英法隧道,又或新近开通的日本北海道新干线,市民难免心存疑问。英法隧道每公里造价16.5亿港元,就算计及通胀,恐怕也未必及得上沙中线每公里造价;至于北海道新干线,每公里造价更仅为2.5亿元。根据世界银行资料,内地高铁每公里平均成本约为1.5亿港元,国际平均成本约高一倍。

今年初,英国高速铁路2号「HS2」工程因为严重超支,在当地闹得满城风雨,据推算该铁路每公里造价也不过是31亿港元。即使撇除了与沙中线工程相关的社区设施项目,沙中线造价之巨,实在很难令市民轻易信服。

近年本港大型公共工程超支已成常态,金额动辄上百亿元,由莲塘口岸、高铁香港段、西九文化区、港珠澳大桥乃至沙中线,超支比例由两成到五成不等,究竟纯属巧合,还是另有制度结构因素,值得深思;仅将焦点放在建造业人手不足,容易忽略其他潜在问题。获得世界银行支持的「建造业透明倡议」(CoST)指出,管理不善效率低下以及贪污腐败,是对建筑工程效益的两大威胁,两者各自造成的损失,可以相当于工程开支一成至三成。

全球基建反贪中心(GIACC)指出,建造业特别容易出现贪腐现象,一大原因是大型工程的独特性,承建商总可强调工程难以直接比较,容易抬高造价掩饰贪腐。大型基建工程牵涉很多专业,判上判等合约关系多不胜数,采购程序易钻空子,报大数难度不高,贪腐手法幌子多多,毋须直接支付贿赂,安排虚构顾问职位一样可以瞒天过海,政府要落实有效监督,并不容易。就算没有明目张胆的贪腐行为,管理不善、组织能力不足,以及预测过度乐观的惯性倾向,都容易衍生严重超支问题,损失最大的是纳税人。超级工程的复杂度和规模庞大,特别容易藏污纳垢,潜藏种种浪费乃至贪腐,即使香港向以高效廉洁见称,也必须对这类「内置贪腐」以及「大花筒文化」时刻警惕。(完)

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