March 19, 2018 / 1:40 AM / 6 months ago

港报社评:政府机构改革,体现大国标准--明报3月19日

即将于明日(20日)闭幕的十三届全国人大第一次会议,将有诸多的纪录载入史册,这不仅是因为修改宪法取消了实行30多年的国家主席任期限制,也不仅是因为首度设立监察全体公职人员的国家监察委员会,还因为会议17日通过的国务院机构改革方案,涉及范围之广、调整程度之深,为历次政府机构改革之最,更重要的是,这一改革,显示了中国建立走向世界舞台的现代化政府体系的决心。

这是改革开放以来的第8次政府机构改革,1982年的第1次改革,主要任务是「消肿」,那次改革,把当时国务院100个部门砍掉了41个,人员编制由5万多人减为3万多人。1998年的第4次改革,国务院机构再由40个精简为29个,人员编制由3.23万减至1.67万。2008年第6次改革后,国务院组成部门减至27个。今次的机构改革,不再只注重部门的精减,而是突出加强政府的统筹和服务功能,改革后国务院组成部门虽增加了一个,但直属机构大减,退役军人事务部的成立、新组建国家市场监督管理总局、新组建国家医疗保障局,都给人以施政现代化的新气象,真的如十九大报告所指的「推进国家治理体系和治理能力现代化」。当中又以移民管理局和国际发展合作署两个部门的设置,最具划时代意义。

移民管理局将公安部的出入境管理、边防检查职责整合,主要职责包括拟定移民政策并组织实施,负责出入境管理、口岸证件查验和边境往来管理,负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理,非法移民遣返,承担移民领域国际合作等。从出入境管理,到移民管理,几字之差,意义迥然。从单纯的管控国门,到服务管理移民,开放之意不言而喻。

中国经济的高速发展吸引了不少外籍人士,而中国新兴产业和科技的发展,亦带动人才需求。2016年2月,国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,特别提到进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置的职能。同年6月,中国正式加入国际移民组织。

联合国数据显示,1990至2015年,在华居住的外籍人口已从37万人增至97万人,25年间增长了60万人。虽然与西方发达国家相比仍是小巫见大巫,但随着国家移民管理局的诞生,中国以往谨慎保守的移民及国籍政策或会出现微妙变化。中国近年热中扮演全球化大旗手角色,未来全面开放幅度更大。种种变化都要求中国改变以往以控制为主的管理机制,更加积极参与吸引专才的国际竞争。

新设立的国家国际发展合作署,整合了商务部对外援助、外交部外援协调等职责,类似于美国国际开发署(USAID)、日本国际协力机构(JICA)及英国国际发展部(DFID)等机构,这类机构是发达国家政府的标准配备。改革开放以前,中国就设有对外经济联络部,统筹外援事务。近年随着国力提升,中国对外援助的力度也在增加,平均每年达200多亿人民币。2017年,中国政府新承诺各类援助外国项目309个,协助外国培训各类人才近15万名,惠及128个国家和地区及国际组织,仅「一带一路」沿线国家就援建近60个农业、工业、交通、能源、通讯的重大基础设施项目。

国家主席习近平在十九大报告中明确指出,中国特色大国外交就是要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体。组建国际发展合作署,就是要在外援日益复杂多元的形势下,就是以一个综合、系统的部门来提升援外效率,改革援外模式,更好服务外交布局。同时也向世界展示大国担当和大国责任,彰显中国既重利更重义的新型外交观,这也是中国走近国际舞台中心的一大标志。

从上述两个部门的设立可以看到,中国的政府机构改革已经不仅限于简政放权、提升效率,而是开始意识到中国的国际义务,开始以全方位的大国标准审视自身责任。

非国务院组成部门(非内阁部委)的设立或撤并,国务院可自行决定,因此目前提交人大审议的改革方案还不是今次国务院机构改革的全部内容。特别是一些与中共党务机构改革配合的政策性部门,如涉港涉台部门,未来去向仍未最后确定。

综观过去40年中国历次机构改革,变化快,机构缺乏稳定性。这固然是因为中国一直处在快速的转型过程中,经济社会发展很快,政府机构调整的节奏也很快。惟以往机构改革最大的教训就是:换汤不换药,「穿新鞋走老路」。新国务院机构设置已初步具备与世界接轨的服务型政府之形,能否真的实现治理体系现代化,仍待观察。

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