July 18, 2019 / 12:23 AM / a month ago

分析:除非情况非常紧迫 很难设想中国会在年中调整预算

作者 乔艳红

2019年5月27日,中国北京,人民大会堂前国旗飘扬。REUTERS/Jason Lee

路透北京7月17日 - 三季度中国经济延续下行是大概率事件,下半年财政如何加码成为近来市场热议的话题,发行特别国债、提高赤字率或专项债规模、还有调整年中预算都呼声很高。但在业内专家看来,现在已经到7月中旬,按常规来讲调整预算的可能性已经很小,除非情况非常紧迫、经济增速急剧下行,否则很难设想中国会做年中预算调整方案。

他们认为,倘若三季度经济继续下行,政策宽松就会加码,美国降息提上日程为中国货币政策提供宽松空间,财政关键则是要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用,并把减税降费落到实处,若需加码可以考虑增发特别国债,而且理论上讲也可以动用地方债务限额中未使用的余额等。目前市场关注年中中央政治局会议为下半年指引方向。

“下半年在相机抉择的概念之下,需要快速形成一个通盘的分析,考虑相机抉择还有什么必要的政策要加码或者新的政策手段出台,如果有必要,也不排除做预算调整的方案。但是现在已经到7月中旬,按常规来说,这个可能性已经很小了,”中国财政部财科所前所长贾康称。

他解释说,如果现在调整,待程序走完就要到8、9月间,后边将是已经只剩一个季度的时间了。因此,除非有特别紧迫的情况,一般很难设想会再做预算调整方案。

他并强调,一定要在财政支出方面发挥乘数效应,“四两拨千斤”来扩大有效投资,带动増长的活力、后劲与市场消费潜力的释放。在已有的赤字率、发债规模的限制下,现在财政的钱怎么发挥乘数和放大效应很关键,比如PPP这个机制就很好,实际生活中可选的项目俯拾皆是,政府可以用很小一部分资金拉动大量社会资本来做。

受减税降费导致税收收入下降影响,中国二季度财政收入同比仅增长0.8%。与此同时,6月财政支出同比增速虽然较5月有所回升,但依然远低于今年前四个月15%左右的增幅。财政收支缺口的扩大的同时,下半年财政支出提速空间有限。

新增债券发行方面,由于2018年已提前下达部分2019年新增债券额度,因此今年新增债券发行进度相对较快。上半年全国地方累计发行新增债券21,765亿元人民币,相当于2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的70.7%。也就是说,留给下半年的额度已经不多。

“今年财政资源前移现象非常明显,二季度放缓主要原因就是因为一季度过猛。下半年按照既定的财政空间已经很窄,但不排除如果经济下行压力依然比较大的话,财政部可以再发一笔国债,用来支持重点地区的基建,这样即有了新的资源,也不会突破赤字率的限制。”中国社科院世界政治与经济研究所副研究员张明称。

根据国金证券固收团队周岳、肖雨的研究报告,历史上中国年中调整中央预算共计四次,其中用于刺激经济三次、灾后恢复一次,且预算调整方案通过时间均发生在8月末。其中刺激经济的三次则分别发生在1998年、1999年和2000年,今年的经济形势同1998年相比,相似点主要在于稳增长压力较大、固定资产投资增速下行以及外需走弱。

他们认为,下半年经济存在一定的下行压力,需要财政政策进一步加力增效,仅使用往年的财政结余实现财政平衡仍有一定难度,除了进一步优化财政支出结构,盘活财政存量资金以外,仍可以通过使用地方政府专项债限额内的剩余额度来拉动补短板相关的基建投资,以实现稳增长的目的。

“但若经济下行压力进一步增大,调整财政预算也可能成为逆周期调节的重要手段。”他们称。

需要注意的是,前面四次预算调整都发生在中国新预算法实施之前。历经十年,素有“经济宪法”之称的中国预算法修改终于在2014年8月底四审过关,并于2015年1月开始执行。修改后的预算法在引入全口径预算的同时,更加详细规范了预算编制和调整制度,并强调经人大批准的预算未经法定程序不得调整,并强化了人大对预算审查监督,对未按规定编制、调整预算等行为,引入“追究行政责任”的惩戒规定。

而且事实上,今年财政发力“有目共睹”,年初预算报告将赤字率提高至2.8%,新增专项债规模较去年也大幅增加8,000亿元至2.15万亿元,与此同时,全年还将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。从二季度税收收入同比下降3.3%可以看出,减税降费效应已经显现;但上半年基建投资增速同比仅增4.1%,并没有达到原本期望的高增长,主要原因则是受到地方政府财力有限的约束。

**政策边际宽松可期**

中国二季度经济同比增长6.2%,创1992年一季度以来该数据有历史纪录以来的最低。尽管6月工业和消费表现好于前两个月,但内外需低迷的趋势难以扭转,全球经济放缓和中美摩擦冲击出口、投资回升乏力、消费亦独木难支,中国三季度经济延续放缓恐怕是大概率事件。

张明认为三季度中国经济大概率会更差,可能在6.1%,“三季度继续下行,宽松就会加码。”

瑞银证券中国首席经济学家汪涛最新预计下半年中国经济增速将企稳于6.1%,全年预计增长6.2%,因为预计加征关税上调的负面拖累在下半年、特别是三季度逐步显现,而贸易战相关不确定性会持续拖累贸易和企业投资。

“下半年国内宏观政策定调将取决于中美贸易谈判的进展,预计政策会进一步温和放松,”她表示,即将于7月末召开的中央政治局会议应会确定下半年的宏观政策基调以及公布更多相关细节。若中美双方没有很快达成贸易协议,但贸易谈判持续,贸易摩擦未进一步升级,在此情形下,政策有望进一步边际放松,但应不会有大规模的刺激性措施出台。

她预计基准情形下,中国央行不会下调基准存贷款利率,央行可能会通过引导市场利率下行和增加信贷投放来实现降低企业融资成本的政策目标;财政方面,地方政府融资的改善应能支持基建投资增速温和反弹,另外政府可能会出台额外的刺激性措施来提振就业和消费,但支持政策规模可能相对较小。

“若贸易摩擦进一步升级,额外的重大财政政策宽松可能来自于准财政支出的增加,资金可能更多来自于债券发行和其他信贷渠道,”她表示。

华创证券首席宏观债券分析师张瑜则认为,经济整体下行压力仍存,逆周期政策灵活可期,但力度不宜过度期待,在中美博弈格局逐渐成为长期既定外生条件下,货币、财政空间的使用要放在更长的时间视角考量,本轮政策定力或超既往政经周期。

“货币政策方面,降准仍然优先于降息,利率并轨越来越近;地产政策方面,因城施策取代从上至下地产调控仍将是方向;财政政策方面,财政发力方向明确但力度存在不确定性,仍需年中政治局会议后才将明朗,”她说。(完)

审校 杨淑祯

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