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《综述》中国的城市太大了吗? 还不够大
July 31, 2017 / 7:58 AM / 5 months ago

《综述》中国的城市太大了吗? 还不够大

作者 宿泱韫

资料图片:2014年3月,中国上海,行人走在浦东金融区的一座过街天桥上。REUTERS/Carlos Barria

路透北京7月31日 - 中国的城市太大了吗?周日参加北京大学国家发展研究院论坛的专家们给出的答案是:还不够大。他们认为中国过去限制大城市、鼓励小城镇发展,造成人口流动和土地供给出现一定背离,未来更应优先发展城市化战略,以城市群为主体形态,实现各大城市和小城镇的协调发展。

与会人士指出,与城市化相对应的,应是土地、公共服务、房产税等制度建设的小步前行,而如火如荼的特色小镇建设,也应真正纳入城市群之中,才能得到更良性的发展。

“世界上过去试图控制特大城市发展的国家,没有一个是成功的,中国我相信也一样,这是规律决定的,”国家发展和改革委城市和小城镇发展中心主任徐林在论坛间隙表示。

他认为,只有在城市群里,才能实现大中小城市和小城镇的协调发展,否则特别远的一个镇,跟谁协调发展?城市群有核心城市,有各城市通过现代基础设施网络形成合理分工关系,有辐射的也有接收辐射的。

“中国未来可能就是18-20来个城市群,今后80%的城市人口可能就分布在这些城市群中,”徐林预计。

对于认为经济向沿海和特大城市集中导致地区不平衡的观点,同时出席会议的上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭指出,真正的“平衡”发展并不是“均匀”发展,中国的问题并不是经济过度集聚,而是人口集中程度远低于经济集中度,应让人口更为自由地流动,各地人口在全国的占比与GDP占比接近,这才是人均意义上的平衡发展。

“中国的大城市太大了吗?,我的回答是No,”陆铭认为这关键在于参照系问题,以北京、上海为例,应比照东京都市圈,东京的都市半径超过50公里,人口超过3,700万,京沪远未达到这一水平。

中国(深圳)综合开发研究院院长樊纲则将中国房地产市场的两极分化归咎于此前城镇化战略的偏差。他认为,人为限制大城市,鼓励小城镇发展,背离了社会发展规律,背离了人们选择迁移的逻辑。

房地产的两极分化,根本是人口流动的两极分化:人口流出地区与人口流入地区,“是优先发展大城市,城市群,还是违背规律继续发展小城市?”他问道。樊纲同时担任央行货币政策委员会委员。

**小步推进制度改革**

如何顺应超大城市、城市群的发展,避免贫富差距过大、房价高企等城市病,与会人士指出关键还在于制度改革,但土地制度、房产税等的改革不可能一蹴而就,只能在现有探索的基础上小步前行。

樊纲就指出,没有房产税一类的经济调节机制,当前应对房价大涨,只能依靠行政手段。若紧急时不采取措施,房地产泡沫可以持续两三年,然后就是大规模暴跌,导致金融危机,不可收拾。

但他同时称,这显然只能是应急措施,而不是长效机制。长效机制还得研究房产税、在供给侧研究如何在既有约束条件中增加城市土地供给、提高容积率,并推行租赁制度改革。

陆铭认为,城市病本质是供给小于需求的问题,还得增加供给,增加公共服务使之覆盖常住人口,通过公共服务均等化缩小实际福利差别。当前,超大城市的人口和土地规划与世界普遍趋势并不吻合,如果不及时调整,非常可能在未来出现更严重的公共服务和基础设施短缺。

“城市化问题是制度改革问题,不是简单的城市建设、规划这类技术问题。”发改委的徐林表示。

徐林指出了当前土地制度安排中存在的一些问题,包括资源错配,大城市往往更吸纳人口,但其土地不一定按吸纳常住人口配置,现在并不鼓励超大城市发展过快,甚至有提出超大城市新增建设用地实现零增长。人口真正流入较多的城市不一定能获得与人口规模相适应的建设用地指标。

而且,增减挂钩主要在县域范围,但对一个省来说,省会、地级市可能更需要建设用地指标,农村腾出来的建设用地指标不一定能用在最有效的地方,这是效率上的错配。

此外,城市为了在现有空间中拓展,对低效用地进行再开发,或者类似广州的三旧改造,但现在对低效用地再开发的用途管制上、出让制度安排上也存在问题,不能顺利展开。

“城乡建设用地供给制度上存在的这些问题,最大的问题是不能按效率优先的原则去配置。”徐林称,下一步将继续改革探索,对土地制度改革探索顾虑多教条多,难度大,很难拿出一劳永逸的办法。中国的改革很多发自基层,可以从各地做法中总结提炼值得推广的点,多进行试点,让改革往前迈进。

住建部和国土部今年4月联合发布通知,要求合理安排住宅用地供应,住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模,去库存任务重的城市要减少以至暂停住宅用地供应。

**特色小镇忌运动化发展**

对于当前国内如火如荼的特色小镇建设,与会人士指出,特色小镇发展切忌沦为运动,只有融入城市群之中,才能实现可持续的发展。

发改委的徐林表示,特色小镇本身没有问题,但从现状看有点儿运动化,“很多省出了专门的文件,把特色镇作为投资平台,像这样一种安排是带有功利性的,短平快,一个镇的形成不是这么简单。”

他指出,一些特色小镇其实就是产业园区,连居民都没有的地方能叫镇吗?有些小镇互相模仿,不顾当地条件,脱离本地资源禀赋。

比如,有很多基金小镇,入驻可以享受税收优惠,吸引基金注册但其实并不运作,很多基金小镇看不到人。徐林认为这些都不是特色小镇应该有的内容,好的小镇应该利用本地优势内容,宜居宜业。

“为什么特色镇在江浙能起来,因为它不是城镇的现象,是城市现象,是城市辐射到那儿,和城市之间有分工合作关系,这个镇才能搞起来,真的很偏僻的地方,除非有特别的资源,要搞起一个镇是不容易的。”他说道。

中国国家发展改革委表示,在特色小(城)镇建设上,部分地区确实出现了政府大包大揽、盲目扩张、重数量轻质量、“重形轻魂”以及房地产化等不当倾向,这都需要引起高度关注和警惕,及时加以纠偏和规范引导。

住建部亦下发通知,要求各地保持和彰显特色小镇特色,尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区,保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼,传承小镇传统文化、不盲目搬袭外来文化。(完)

审校 乔艳红

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