November 7, 2018 / 9:53 AM / 11 days ago

分析:释缓经济下行压力 中国财政政策宜“开前门”并提高赤字率

路透北京11月7日 - 对中国财政政策是否积极的讨论一直是学界热衷的话题。眼下要释缓经济下行压力,中国财政政策在堵后门(严控地方政府债务)的同时更需要积极开前门,为公益和准基建投资安排合理资金来源。

资料图片:2018年10月17日,中国北京,中央商务区天际线在水中的倒影。REUTERS/Thomas Peter

周三在北京举行的中国金融40人论坛季度宏观政策报告会上,参会专家提到,面对地方政府捉襟见肘的财政收支窘况以及沉重债务压力,更需要中央政府的担当,包括承担更多公益类基建项目的资金安排,并建议适度扩大赤字率。

“财政部23号文关上了地方政府不规范融资的后门,但还需要打开前门,为避免基建投资过度下滑并持续拖累经济增长,在保住23号文成果的基础上,需要额外提高财政赤字率不低于3个百分点。”中国金融四十人论坛高级研究员张斌称。

他认为,避免赤字率与债务率上升引发过高风险的关键不仅在于控制债务率的高低,更重要的是债务所对应的投资是否真正发挥了作用,投资在人口流入的大城市或东部沿海区域往往更为有效。

中国今年年初确定的年度赤字规模为2.38万亿元人民币,与上年持平;赤字率目标是2.6%,低于上年度的3%。广义M2增速的设定亦明显收紧,都表明中央通过收紧财政和金融的口子严防风险和坚定去杠杆的决心。 稍后在3月底,财政部又发布了关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知,对地方政府和国有企业投融资行为监管再升级,从源头上切断违法违规的行为,最终达到债务风险降低的目的,同时规范了整改与监督要求。

但严格限制地方政府投融资行为带来的直接后果是基建投资增速的下滑。中国1-9月固定资产投资同比增长5.4%,增速比上半年回落0.6个百分点;其中,基建投资同比增长仅有3.3%,增速比1-8月回落0.9个百分点,对整体投资增速构成主要拖累。

与此同时,在中美贸易战持续发酵、内需低迷的双重夹击下,景气冬季正在逼近。中国今年三季度GDP同比增长6.5%,增速创九年半低点;10月官方制造业PMI创逾两年新低,表明四季度经济下行压力日益加重。

**稳基建投资钱从何处来?**

面对经济下行压力的加大,中国近期出台一系列稳增长举措,主要法宝依旧押注到稳投资上。近日国务院办公厅发布保持基础设施领域补短板力度的指导意见,并对配套政策措施作了明确规定。

而投资的主战场仍以补短板的基础设施建设领域为主,包括脱贫攻坚、铁路、公路、水运以及机场、水利等基建领域,只是在防风险去杠杆的大背景下,庞大的基建投资钱从哪来?

张斌表示,“稳投资是需要资金安排的”。财政政策需要更加积极开前门,在承担调整压力的过程中“有担当”。以财政部23号文为代表的地方政府债务管理规定为地方政府举债关上了后门,为保障合理的基础建设投资规模,必须尽快打开相关建设项目融资的前门,增加财政赤字非常有必要。

他以基建投资中的水利环境和公共设施管理业为例,这些项目相当部分有公共物品或者准公共物品特征,现金流不足以偿付本金和利息支出,而这些项目的预算内资金来源在全部资金来源中占比不到20%,如果不能为合理的、有公共物品或者准公共物品特征的建设项目找到预算内资金来源,或者是经济和民生发展受挫,或者是23号文最终被扭曲甚至放弃。

为应对2008年的金融危机,中国的地方政府通过各种融资平台搞投资导致债务大增,而财政部出台23号文后,对地方政府债务和金融机构对地方政府的放贷都进行了严格规范,地方政府要搞基础设施建设,资金来源显然是个问题。

金融40人论坛季度宏观政策报告就提到,地方政府融资平台债务快速增长,2008-2017年平均增长率为29.3%,近五年平均增长率20.9%,2017年地方政府融资平台债务水平已接近40万亿元。

从地方调研回来的CF40资深研究员、国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠就表示,地方财政压力很大,前期专项基金已投入的项目如果按现行政策很难持续,同时地方政府的融资难度也在加大。

她认为,每个部门出台的政策初衷都很好也很正确,但合起来就会对经济造成冲击,审计、环保、加强金融监管等等,“以前可以通过地方政府的融资平台以及银行借贷解决,但现在23号文下,项目的资金来源存在很大问题,想让地方政府走回头路都很难,银行也不敢给地方政府放贷啊。”

10月底召开的中央政治局会议就指出,当前经济运行稳中有变,经济下行压力有所加大,部分企业经营困难较多,长期积累的风险隐患有所暴露。对此要高度重视,增强预见性,及时采取对策。

会议指出,当前中国经济形势是长期和短期、内部和外部等因素共同作用的结果。中国经济正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段,外部环境也发生深刻变化,一些政策效应有待进一步释放。

**赤字率仍有提升空间**

面对捉襟见肘的地方政府财力以及稳增长的现实需要,专家们就建议积极财政政策应该更积极,并建议提升赤字率,同时增加地方政府投资透明度和科学性,减少盲目性,并要从制度上进行安排规范。

张承惠就提到,财政开前门不是只拨钱那么简单,而是要有配套措施,包括建立地方政府的资产负债表及信用制度,完全靠中央政府的信用替地方政府发债本身就是有问题的。

同时积极财政政策还要健全社保体系,中国必须对老龄化社会的快速到来作好准备。

张斌也认为,社保、税收等政策调整过程中顺序安排很重要。政策有更充分的信用基础和压力承载能力,要敢于先吃亏,承担起政策调整中的缓冲器。

“比如加强社保征收力度和降低社会征收费用标准两者之间,如果先作前者再做后者,对政府而言更加从容,但过程中可能就挤死了大量企业,先做后者再做前者,政府可能并不需要付出更多,政策初衷得以更好体现。”张斌称。

中国央行研究局局长徐忠此前撰文称,在控制新增地方政府性债务规模的同时,中央财政的赤字率要高于去年而不是低于去年。并称中国高杠杆风险根源在于财税体制缺陷,应下决心推动财税体制改革。

一方面鼓励地方政府建立信息透明、硬约束机制,在此基础上可由中央财政发行长期限的国债为地方政府债务兜底,另一方面是地方政府可以持有国有资产的股权,既化解地方政府的债务压力,又推动国有企业混合所有制改革。(完)

审校 乔艳红

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