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深度分析

分析:严竣收支压力羁绊 中国积极财政料带着镣铐起舞

作者/沈燕

资料图片:2020年12月15日,中国北京,中央商务区高楼林立。REUTERS/Thomas Peter

路透北京1月6日 - 政府过“紧日子”,让人民过好日子,中国财长刘昆详解2021年积极财政政策时作出上述表述。只是当前疫情仍在反复,大规模的减税降费及过度依赖赤字和债务难以为继,社保缺口不容忽视,严竣的收支压力正限制着中国积极财政政策的腾挪空间。

虽然财政已上升到国家治理高度,财政职能过于关注收支太过小家子气,只是面对未富先老的老龄化社会与少子化社会并存,及其正深刻影响到中国社会与经济的方方面面,并成为中国经济潜在增长率持续下行的重要原因时,站在时代的风口,同时兼顾长短期各种问题,财政政策又该如何发力?

“第一个五年潜在增长率在6%左右,下一个五年潜在增长率5%左右,最后一个是4%左右,平均起来4.5-4.7%,潜在增长率下降的原因是老龄化和少子化。”财政部一位官员曾在一场内部讨论中谈及科学认识十四五和2035年经济发展目标时指出。

他指出,财政改革面临的形势和挑战包括经济增长放缓,财政收入减少,刚性支出不减,人口老龄化带来的潜在养老缺口,均使得财政收支矛盾异常尖锐。

数据显示,1992-2013年中国一般公共预算支出增速连续22年保持在10%,其中八年保持在20%以上,2014-2019年降至10%以内,但仍连续五年高于收入增速,这也导致部分年份均有赤字。

同时近年来持续扩大的地方政府专项债并未被计入赤字,2019年专项债新增发行规模相当于赤字的80%;2020年专项债几乎相当于赤字规模,如果将新增赤字3.76万亿元人民币、专项债3.75万亿和特别抗疫国债1万亿汇总,则实际赤字率达8.2%。

很显然,随着经济下行,财政空间日益收窄,无法支撑日益扩大的赤字。或许这也是中国财长屡屡提及确保民生支出与经济发展相协调、与财力状况相匹配的难言之隐。

在谈及积极财政政策“更可持续”时刘昆表示,主要是支出规模和政策力度要保持基本稳定,为今后应对新的风险挑战留出政策空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模,保持适度支出强度,保持宏观杠杆率基本稳定。

2020年应对疫情中国积极财政政策无疑充当了火线驰援的角色,无论是大幅提升的赤字率及专项债规模抑或大规模的减税降费。眼下随着中国经济逐步恢复,在政策不急转弯的前提下扩张政策如何平稳退出显然是对政策预期管理的考验。

“2020年,在财政收支较为困难的情况下,连续发布实施了7批28项减税降费政策,全年规模预计超过2.5万亿元。”刘昆说,“十三五”时期累计减税降费规模达到7.6万亿元左右。

2020年1-11月,中国一般公共预算收入169,489亿元人民币,同比下降5.3%;全国一般公共预算支出207,846亿元,同比增长0.7%。

**近忧远虑全上心头**

中国财长对今年积极财政政策的表述相当清晰,今年预算安排将一如既往加强对地方的财力保障。中央财政将优先安排好“三保”出支,财政部门将克服眼前收支压力,坚决把该减的税减到位,把该降的费降到位;在保持一定减税降费力度基础上,着力完善相关政策。

或许短期的收支压力、降低税负、保障财政支出水平、控制地方政府债务等只是财政面临的近忧,而老龄化和少子化社会以及贫富差距、收入分配和社会保障制度的改革显然是更深层次的问题,看似与财政无关却又有着内在的联系。

前述不具名的官员就称,未来五年中国财政收入将在低水平运营状态,支出压力很大,财政困难不是短期的问题,而是中长期的问题。地方政府债务率100%以上的时候有五六个,有些县400%,财政部不是没想办法,债务置换,开了一个专项债的口子,“各地的财政厅长都是被逼的,领导都愿意干。”

他表示,中国收入差距相当大,贫富差距和老龄化要及早应对,包括渐进式延迟法定退休年龄,改革社会保障体制。财政政策着眼于长期调结构,货币政策则是短期性政策,因此财政政策要提早准备,应对老龄化的政策可能需要10至15年才能显现。

“中国平均退休年龄不到55岁,2020年阶段性降低社保缴费,这个缺口以后怎么补?就是不降现在社保缺口已经靠一般预算来补,五年翻一番,补窟窿不可持续。避免过度依赖赤字和债务,能够调整的只有投资,但投资刚性这么强,各地又有政绩观。”该位官员称,现在新型基础设施建设很热,这绝大部分应该是市场的投资,但现在地方政府很多借着这个名头纷纷往上涌。

根据财政部数据,自2013年至2019年,每年社保基金中的财政补贴直线上升,由13年的7,372亿元上升到19年的19,393亿元,占当年一般公共预算收入的10%。

“过度使用财政措施,本质上是扩大政府权力,让更多资源由政府来配置,效率偏低,靠货币、财政政策来支撑的经济增长只能是一时的,代价是经济脆弱性上升、运行效率低。”中国财科院此前发布的2020中国政府收入全景图解一书称。(完)

审校 林高丽

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