May 31, 2019 / 8:08 AM / a month ago

中国地方财政转移支付依赖度增加 公共和财政风险双升--财科院报告

路透北京5月31日 - 中国财政科学院周五发布调研报告指出,虽然经济财政运行总体趋稳,但下行压力较大,地方财政经济出现区域分化、经济分化、财政分化的趋势,致使公共风险和财政风险呈双升态势,暴露出部分地方政府抵御公共风险能力不足的问题。

财科院发布的地方财政经济运行调研报告指出,财政体制是深层次的制度因素,要防范化解重大风险,需要在风险维度上推进财政体制改革,完善转移支付制度,促进区域公平和效率的融合,增强地方政府稳增长和防风险的动力。

“中国转移支付的规模是越来越大,2018年底六万九千亿,2019年预算安排达到七万多亿,占中央财政的规模接近70%,这个规模已经是相当大了,”财科院院长刘尚希在报告发布会上称。

他指出,这些年转移支付的增长速度都是两位数,但从地方的调研情况来看,对于转移支付的这种快速的增长,各个地方感觉好像转移支付还不够,所以一个普遍的反应就是转移支付还得加大力度。

刘尚希不无忧虑地指出,转移支付规模越来越大,占比越来越高,这里是隐藏着风险的。各个地方对转移支付依赖程度越来越高,不断提出要加大转移支付。在中西部地区这是一种普遍的诉求,在发达地区和一些欠发达的地方也是这样的想法。

“现在是三大攻坚战的背景下更是感觉不加大转移支付力度,地方财政运行难以为继,尤其现在地方的债务,隐性债务,还有各种各样说不清楚的债务,给地方带来了直接或者间接的压力,在这种情况下,地方就感觉不靠中央,单靠地方自己这日子是过不下去的。”他说。

他表示,如何避免全国性的公共风险以及财政风险的同时上升,这恐怕是中国面对的严峻挑战。尤其在中美贸易战升级的情况下,恐怕还得把这些外部的风险和压力也都要考虑进来。

自2015年开始,中国财政科学研究院每年在年末举行地方财政经济运行情况的大型调研,到2018年年底是第四次调研,与以往调研不同,此次除了对地方财政经济运行面上的情况做全面的了解和分析之外,还特意从一个制度的层面,转移支付的角度来看目前地方的财政经济形势。

中国前四月全国财政收支运行平稳,全国一般公共预算收入同比增长5.3%,一般公共预算支出同比增长15.2%,经路透测算,4月单月财政收入同比增速降至四个月新低,支出则升至四个月高位。

**转移支付依赖度明显增加,公共和财政风险上升**

数据显示,中国转移支付规模从2008年18,708.6亿元增加到2018年的69,674亿元,年均增长14.05%,一般性转移支付占比从2008年的46.75%增加到2017年61.63%,提高14.88个百分点。

转移支付分配向经济欠发达的中西部地区倾斜,近年来中西部地区转移支付规模占全国近80%,为区域经济均衡发展以及欠发达地区基本公共服务均等化作出重要贡献。

刘尚希指出,今年中国实施高达2万亿的减税降费,地方旧的压力没有解除又产生新的压力。在调研中发现这与区域间的分化密切相关。在原有东、中、西区域发展不平衡的基础上,南北之间的差距在不断拉大,北方原来一些强的或者大的经济省市,实际上经济状况、财政状况、社会状况都出现了全面的滑坡。

所以区域之间的分化不仅仅是经济层面也体现在社会层面,比如说人口的流动,在北方地区人口大多数净流出了。还有老龄化、创新能力、地方的经济效益、以及政府能力等等,这种分化导致了一些地方的财政压力越来越大。

“这种压力实际上是风险,公共风险和财政风险,实际上在一些地方财政风险、公共风险都在上升,而且从区域来看,地方有所扩大,这意味着国家整个的公共风险和财政风险都是在缓慢的积累,也是在上升的,尽管眼前看是在可控范围内的,但是这种上升如果没有清醒的认识,有可能会越来越大。”刘尚希称。

他指出,从未来趋势来看风险毫无疑问是在上升的,财政风险实际上就是公共风险的转化,公共风险越大财政风险越大,公共风险越小财政的压力越小,财政的风险越小,是相互关联的。

“公共风险会转化为财政风险,这是财政的职能决定的。财政是广泛化解公共风险的最后一道防线,最后一道防线无论从制度设计还是从短期应对都是如此。当财政不能承受的时候,意味着我们会出现重大的问题。”他说。

他表示,过去认为转移支付本来就是在区域化不平衡的条件下去促进区域之间的基本公共服务的均等化,解决的是区域公平的问题,但在调研中发现转移支付资金使用中的低效跟区域分化是有紧密的联系。

“从逻辑上来看加大转移支付的力度,欠发达地区或者转移支付越来越多,他们的资本积累,包括物质资本和人力资本的积累,应该说比仅仅靠自己要有一个更快的变化,更快的增长,但是我们调研发现好像不是这回事。”刘尚希称。

一些地方获得了大规模的转移支付,有的投资不是有效投资,而公共服务有的也没有真正转化成人力资本,或者转化成了人力资本但没有和当地的产业及经济发展有任何关联。因此要考虑的是如何把公平的目标转化为效率的目标。

**解决之道**

尽管转移支付对平衡中国地区间经济发挥了巨大作用。但面对地方对转移支付的依赖以及现实中存在的问题,报告提出转移支付承担过多的体制功能,“小马拉大车”的转移支付制度亟待完善。

建议完善一般性转移支付分配办法,精确反映基本公共服务成本差异,进一步完善共同财政事权转移支付,加快推进均等化,以有利于人力资本的公平积累来完善转移支付制度,避免公平的短期化。

同时调整转移支付定位,推动地方市场化改革和营商环境的优化,完善统筹机制,建立转移支付的定期评估、修正和退出机制,加快财政体制改革,加快中央与地方财政事权、支出责任和收入划分改革,稳定地方预期,增加地方政府稳增长和防风险的动力。

并适度加大中央的事权和支出责任,减少转移支付的压力,合理推动横向转移支付的完善,构建纵横结合的制度体系。

“我觉得转移支付不仅仅是促进发展成果的共享,更重要的是促进人能力的提升,只有能力提升了才能缩小能力的鸿沟,也才能整个缩小区域之间的差距,缩小不平衡的状态,同时对整个社会来讲也才能真正从追求结果的公平转向追求机会的公平。”刘尚希称。(完)

发稿 沈燕;审校 张喜良

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