November 18, 2013 / 3:07 AM / 7 years ago

中国“新土改”明确方向 但农地大面积集体上市难期

* “新土改”启动,方向明确

2013年11月13日,安徽省合肥市,一名男子在挑水浇菜,背后远处是一片新建住宅区。REUTERS/Stringer

* 农村经营性建设用地与国有土地“同等入市”

* 赋予农民更多财产权利

* 预计仍将是多地试点方式逐步推进

* 农地大面积集体上市难期

作者 乔艳红

路透北京11月18日 -中共十八届三中全会明确提出要让农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”,并赋予农民更多财产权利,指明了未来土地改革的大方向。但考虑到土地问题的复杂性,“新土改”预计将以多地试点而非全国铺开的方式逐步推进。

业内人士预计,农村土地不可能大面积集体上市,预计会限定在一个区域范围内逐渐推进,否则没有财税体制和政府投融资机制改革配套进行,很可能造成系统性金融风险。

“会议指出了未来土地改革的大方向,赋予农民更多财产权利其实最关键的就是土地,这次没了‘逐步’两个字,那就是说要快一点嘛,”中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英称,“但不会‘一刀切’,全国那么多农村建设土地不可能也没有必要全面放开。”

他并指出,公报里面也提到要健全用途管制制度以及生态保护,而中国目前的土地规划还比较随意,如果土地规划用途管制方面的工作做不到位,肯定一放开就乱。

中共十八届三中全会提出要“建立城乡统一的建设用地市场”,和十七届相比甩掉了“逐步”二字,并明确提出“推进城乡要素平等交换”,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”;同时还要建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

会议还表示要加快构建新型农业经营体系,“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”;并赋予农民更多财产权利,保障农户宅基地用益物权,“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

“土地财政不能‘软着陆’,农地流转就不能‘硬’起来,”国际金融论坛城市化研究中心主任易鹏评价称,土改会有突破但不要寄望值太高,地方财政目前很大一块来自土地,如果突然允许农村集体土地大面积上市,国有土地和房地产价格肯定都会大幅下跌,那么不仅地方政府负债可能有崩盘风险,某些家庭房屋资产也可能变成负资产,这就会带来系统性金融风险。

“不可能一下子很快的大面积让农地上市,把这一块抽掉,很可能会造成系统性风险。任何一个决策者不会冒这么大的风险,去做这个事情,”他说,“如果往前推进,可能会划一个很小的范围。”

中国1982年宪法规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制,农村集体土地必须先由政府征地变为国有,才能转变为城市建设用地并挂牌出让。近年来随着城镇化推进,越来越多农民土地被征收。而在此过程中农民仅获得少量补偿,大量的土地增值收益被政府拿走,因为征地拆迁造成的社会矛盾日益激化,要求城乡土地“同地同权”的呼声逐渐高涨。

清华大学中国农村研究院年初在报告中曾援引国家信访局统计称,目前群体性上访事件60%与土地有关,土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点,占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%,每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。征地问题已经成为影响中国社会稳定的一个最突出问题。

**“新土改”启动**

十八届三中全会会议提出要让市场在资源配置中发挥“决定性作用”,而不再是“基础性作用”。而土地恰恰是最重要的生产要素之一,而且还是农民最重要的财产。但长期以来农民却不能从其拥有的财产中获得收入,也无法合理分享土地增值的收益。

是次会议《决定》的具体内容无疑指明了未来土改的大方向,而且“建立城乡统一的建设用地市场”被置于第三点“加快完善现代市场体系”之下,而非在第六点“健全城乡发展一体化体制机制”的内容中,也从侧面表明土地制度改革的重要性被提升。

“之前大家对土地改革到底要不要做、做到什么份儿上,是不明确的,看好的会说一定要先确权、一定要做,不看好的觉得这个问题太大、不好做,但这次是明确说了要改,而且改的力度还是挺大的,”国泰君安宏观分析师汪进称。

中信证券研究部首席经济学家诸建芳亦称,“有点儿超预期,还是不错的,同地同价就是说农村集体建设用地要和城市土地一样,市场经济嘛,都是土地,价格肯定也要一样。”

他指出,农民的土地都是小块的,未来肯定是要通过产权转移集中到某个实体,然后再去流转,这中间也会有价差、但却是正常的,就相当于批发和零售的区别。

安徽省政府日前出台深化农村综合改革示范试点工作的指导意见,有媒体解读为“农民可以买卖宅基地”,但随后安徽省国土厅有关人士对国内媒体澄清称,这只是说可以流转使用宅基地,并非是买卖。这不禁让人联想到今年9月的温州土改,当时温州农办也是立马澄清表示“农房交易仅限同村”。

安徽和温州事件凸显出市场对土地领域改革的高度关注。在国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长高国力看来,农村土地改革具体方向是规范两个“挂钩”,即农村建设用地的减少要与城市建设用地增长要挂钩、城镇建设用地增加和城镇吸纳农村人口的规模挂钩;并探索两个“置换”, 以保障性住房换宅基地、以社保来换承包地;但要注意循序渐进,不能“一刀切”。

**“摸着石头过河”**

步入深水区的中国改革可谓“牵一发而动全身”,户籍制度和土地制度是推进新型城镇化的关键突破口,而一谈土地制度改革就避不开土地财政,进而又牵扯到财税体制改革和地方政府融资机制改革等等。在如此复杂的环境中推进改革只能是“摸着石头过河”。

十八届三中全会也提出“胆子要大、步子要稳,加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。中国银行国际金融研究所主管温彬表示,三中全会只是指出了方向,还需要进一步探索和配套细则出台,按照过去的思路预计会找一些地方进行试点、交易,把经验进一步扩大。

“而且土地也不是很多都可以入市,更多的是中心城市郊区的土地流转才有市场增值可能,偏远地区的土地农民想卖也卖不出价,”他说,“这肯定不是一蹴而就的。”

易鹏认为,未来首先会控制上市的农地规模,对流转的范围也会有很大的约束;而且更多可能集中在破解城中村的问题,否则城市建设用地问题就会变成死结。

目前土地流转的重要前提--产权确权还没有完成:农村集体土地所有权确权登记发证已经基本完成,但使用权确权因历史原因等问题推进较为缓慢。2013年中央一号文件要求,用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

海通证券此前在研究报告中预计,农村经营性用地和公益性用地使用权确权在2014年前应能基本完成,宅基地确权稍晚,估计2015年能基本完成;而农用地承包经营权确权难度最大,今年才大规模全国铺开,预计到2016年能基本完成。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英日前在《中国改革》杂志撰文称,鉴于土地制度改革牵一发而动全身,建议改革先选取若干典型地区进行试验,再予以总结,上升到国家政策。

他将土改分为三个阶段,第一阶段是2013年-2014年,扩大土地制度综合试点范围,并完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证,推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革,实施以公平补偿为核心的征地制度改革,规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。

第二阶段是2015年-2017年,重点形成城乡统一的土地市场,探索国有土地资本化经营模式,建立土地财产税制度,形成多渠道的地方政府融资体系;然后到第三阶段2018年-2020年,基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。(完)

(审校 林高丽)

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