October 16, 2019 / 1:52 AM / a month ago

分析:中国地方财力吃紧可能超想像 消费税能否担当地方主体税种?

作者 沈燕

资料图片:2017年8月,北京,北京现代汽车厂区停放的新车。REUTERS/Thomas Peter

路透北京10月15日 - 中国地方财力吃紧可能超出预期,这或许也是近期中国出台中央与地方收入划分改革推进方案的原因之一。而后移消费税征收环节并稳步下划地方,亦隐含着营改增后地方缺乏主体税种导致财力不济,将现行归属中央的消费税培育转化成地方主体税种的可能。

中国财税部门的官员近日就表示,随着减税降费效果进一步释放,地方财政收支矛盾进一步加剧。为此按照中央布署及时采取盘活存量资金资产,增加国有金融机构和企业上缴利润,压缩一般性支出的措施,指导地方开源节流,预计通过努力,中央财政收入可以完成预算,但地方完成中央代编预算面临一定困难。

“总体判断,今后一个时期,财政收支矛盾将十分突出,财政紧运行会成为常态。”该位官员称,从今年财政运行情况看,减税降费政策效应,经济下行压力加大以及去年同期基数较高因素等影响,今年1-8月,全国一般公共预算收入增速同比回落6.2个百分点;一般公共预算支出同比增幅同比提高1.9个百分点。在收入增速大幅回落的情况下,支出仍然保持较快增长。

据财政部数据,今年1-8月全国一般公共预算收入137,061亿元人民币,同比增长3.2%;一般公共预算支出153,069亿元,同比增长8.8%。

尽管中国官员并未点明财力吃紧的省份名单。但投行美银美林的研究报告分析,财政数据显示今年包括地方层面的整体财政收入增长显着下降,整体财政收入增长自去年初处于下行趋势,今年因经济增速减慢和减税而进一步转弱,前八个月的按年增速只有3.2%,去年同期则为6.2%。

全国平均水平依然是正增长,几个省份的情况却是十年来最差。报告称,沿海城市如浙江、江苏和广东的财政状况相对持稳,但很多西部和东北部省份以及一些直辖市如北京和重庆出现恶化,其中以西部省份冲击最大,财政状况比起全球金融危机和2015年时更弱。

近日中国国务院发文,就实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革制定方案,提出保持现有财力格局总体稳定,适时调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,将部分条件成熟的中央税种作为地方收入,增强地方应对更大规模减税降费的能力。

**地方财力吃紧与主体税种缺失有关**

事实上,自从作为地方主体税种的营业税改为增值税全面推开以来,为确保地方财力不受影响,从2016年5月1日起,与全面推开营改增试点同步实施调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,中央和地方各分享50%,过渡期暂定2年至3年。同时中央与地方收入划分改革一直在着力推进。

最新推出的实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的三项举措,就包括继续保持增值税“五五分享”比例稳定,就是要保持中央和地方现行财力格局总体稳定,确保各级政府财政事权和支出责任均衡、统一。

中国财科院政府绩效研究中心主任王泽彩认为,继续调整完善增值税留抵退税分担机制,尤其是全球经济下行,财政收入减少直接影响到地方政府自求平衡的能力。中央代地方政府承担多负担的留抵退税政策出台,将有效缓解中西部地区留抵退税压力,增加地方政府财政保障能力。

虽然大规模的减税降费政策指向明确,而中央对地方的转移支付力度加大,但在地方主体税种缺失的状态下,要确保地方财政刚性支出不受影响,政策落实的难点和痛点或许只有执行操作部门最知冷暖。

国家税务总局实施减税降费工作领导小组办公室专职副主任孙群在北京举行的中国财政学会2019年年会上表示,最大的难点就是税务部门既要落实降税降费,又要完成地方税收收入的预算任务,因为地方的预算也是经过各级人大通过必须完成的一项硬任务。各地年初在制定预算时并没有料到今年有这么大规模降税降费的力度。

孙群提到,我们要求把落实降税降费放在组织收入之前,作为第一项的政治任务必须贯彻落实到位,基层税务机关在执行过程中就会面临各方面的压力,特别是地方政府组织收入,因为地方政府要有一些财政的保障,很多县里是很困难的。

“尤其越到基层,包括中西部是很困难的,这方面中央也是提出了很多的办法,通过盘活国有资产,通过一些其他的开源节流,来解决这个问题,但是难度是非常非常大的。”孙群称。

一位来自中部地区的基层财税部门官员坦言,一些地方财力已经是紧到不能再紧了,但刚性支出却是一分也不能少。

美银美林的报告也认为,尽管减税效应将会显现,但基于持续的经济下行压力,地方财政状况于短期内出现改善的可能性很低。另一方面,今年以来中央财政收入增速较预算落后,要实现中央对地方转移支付预算可能比较困难。

根据财政部数据测算,1-8月地方一般公共预算收入完成中央年初代编的69%,支出完成66%。

**消费税能否担当地方主体税种?**

中国十九大报告将财政提升到国家治理的基础和重要支柱的地位,而财政很重要的来源是税收。从经济增长的角度来考虑,税收越少越好,而从保障财政职能角度看,税收却是越多越好,尤其是中国老龄化加速到来,社保民生领域短板亟需补齐,如何平衡这两个矛盾,并合理划分中央和地方财权事权,显然是下一步财税改革必须直面的问题。

此次后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求,在征管可控的前提下,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源,引导地方改善消费环境。

在地方主体税种缺失的背景下,此前曾在学界讨论地方主体税种或在消费税或房地产税之间产生,但在目前房地产税立法尚无下文,且其本身何时能全面推出尚存很大争议的前提下,培育消费税成为未来地方主体税种的可能性也在增加。

消费税属于中央税,且主要在生产(进口)环节征收。此前曾有专家建议将消费税征收环节由生产环节后移至零售环节,这样可以避免地方政府为了争抢企业投资而搞恶性竞争,同时在零售环节征收也有助于地方政府改善消费环境,也符合扩大内需的政策目标。

据财政部数据,1-8月国内消费税10,414亿元,同比增长18.5%,占全国税收收入117,134亿元的占比为8.9%。

北京国家会计学院财税与应用研究所所长李旭红就撰文称,本轮消费税改革将对中国财政产生重要影响。改革的基本目标在于确保中央与地方既有财力格局稳定。近期一系列减税降费政策深入落实,在大大减轻企业和个人税收负担的同时,也在一定程度上出现了地方政府税收收入增长乏力的状况。此次改革将消费税收入中的增量部分下划地方,存量部分依然由地方上解中央,可以在一定程度上缓解地方的财政压力。

其次,目前正处在落实税收法定原则,完善消费税相关制度,由中央税改为中央与地方共享税,有利于建立健全地方税收体系,培养地方税源,补充地方财政收入。

消费税是以特定消费品为课税对象所征收的一种税,属于流转税的范畴。在对货物普遍征收增值税的基础上,选择部分消费品再征收一道消费税,目的是为了调节产品结构,引导消费方向,保证国家财政收入。

中国现行消费税的征收范围主要包括:烟,酒,鞭炮,焰火,化妆品,成品油,贵重首饰及珠宝玉石,高尔夫球及球具,高档手表,游艇,木制一次性筷子,实木地板,摩托车,小汽车,电池,涂料等税目,有的税目还进一步划分若干子目。(完)

审校 杨淑祯

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