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综述:中国PPP资产证券化方兴未艾 监管鼓励创新但需防杠杆积累风险
2017年11月2日 / 上午11点10分 / 22 天前

综述:中国PPP资产证券化方兴未艾 监管鼓励创新但需防杠杆积累风险

作者 李铮/林琦

2017年3月14日,中国上海,浦东金融区。REUTERS/Aly Song

路透上海11月2日 - 中国政府借助PPP(政府与社会资本合作)项目来稳投资及化解地方政府债务负担成效显现,随着大量PPP项目落地和运营,通过证券化方式盘活PPP项目存量资产重要性显而易见。业内人士认为,PPP资产证券化可提高项目周转率和增强对社会资本的吸引力,且通过资本市场的信息披露也有助于提升PPP项目规范性及质量。

周四参加第三届中国PPP融资论坛的官员并表示,强化风险管理是PPP模式健康可持续发展的关键,目前PPP项目中涉及到信用风险、资产风险等,杠杆控制不好容易形成地方债务的缺口,要防止PPP资产证券化成为杠杆积累的工具。

“PPP资产证券化能否健康发展,根本上讲还要看PPP项目的健康与否。”财政部金融司副司长董德刚强调称,要加大监管力度,提高PPP项目质量,要坚决纠正政府兜底等伪PPP项目,强化硬约束,坚决防范有PPP项目运营风险蔓延到投资人、投资市场的风险。

他指出,与一般资产证券化类似,PPP项目资产证券化有利推动项目与资本市场对接,丰富融资渠道,盘活存量资产,提高社会资本的经营实际,通过资产证券化方式还能将投资运用周期较长的PPP项目转化为不同类型的公转基的产品,提高PPP项目的投资吸引力,并借助资本市场的信息披露倒逼PPP项目规范实施,提升PPP项目的整体质量。

PPP项目资产证券化市场广阔,潜力巨大。不过,在过去几年的实践中也存在诸多问题,比如有关PPP项目资产证券化的规定,实际操作性有待加强,资产市场普遍担心PPP项目、社会资本方通过资产证券化完全退出影响公共服务的持续性和稳定性。还有的PPP项目资产证券化追求主体担保误区。

在董德刚看来,不能将PPP项目资产证券化作为社会资本方提前退出的渠道,且针对发行人不同类型分类推动PPP项目资产证券化,同时,要风险隔离,要坚决防风险的政策底线,避免刚性兑付向政府延伸。

为规范PPP项目资产证券化工作,今年6月,财政部、央行和证监会联合发布关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知,按照发起人不同类型分类定位,分别实施PPP项目资产证券化,并进一步完善通过程序和管理要求。在风险隔离、成本收益分担、防范刚性兑付等方面明确了相关的政策措施。

当前市场各方对PPP项目资产证券化的热情不断高涨。对此,中国央行金融市场信贷一处处长曾辉表示,资产证券化的创新要服务于实体经济,不能自我循环,也要避免资产证券化成为加杠杆扩大债务规模的工具,要以风险防范作为开展资产证券化的第一要务,同时,资产证券化要符合“三去一降一补”的供给侧改革主线。

**PPP模式要强化风险管理**

PPP项目因资金量大及项目周期长,整个项目风险也呈现复杂化、多样化的特点,而且是贯穿整个PPP项目的周期。从风险大类来分,还包括政治风险、融资风险、组织风险、未来市场收益风险等。同时,对PPP项目风险管理涉及到如何正确的识别,以及如何科学有效的管理好PPP项目风险,是决定着PPP项目未来可持续健康发展的关键因素。

申万宏源证券董事长储晓明就指出,地方政府债务、政策变化、多元合作的复杂性是PPP项目的三个核心隐性风险,比如一些PPP采用明股实债的模式变相提高杠杆,还有一些平台设立PPP母基金,通过母基金来专用PPP投资项目,实际变相提升了隐性杠杆。

同时,国内真正长期投资者比较有限,对PPP还要有一个认知过程,所以对项目判断更侧重于是不是有足够担保而不是基于项目本身。在刚性兑付逐步被打破的情况下,机构投资者对项目长期风险还难以做出专业的判断。具体参与PPP项目投资者普遍希望周期尽量短一些,所以一些PPP项目采用滚动投资的方式,增加了期限错配的风险。

建设银行(601939.SS)(0939.HK)总行资产管理业务中心副总经理童文涛也谈到,这几年PPP发展有迅猛的势头和良好的前景是因为这中间有回报有兜底有承诺,早期是直接找政府给银行担保兜底,之后政府被限制了就由央企、施工方给融资社会资本兜底,但现在已经对政府所有的兜底承诺都严令禁止。

今年10月,沪深交易所共同发布实施PPP资产证券化指南,在项目建设期开始就获取相关费用,以未来的收益作为基础市场,来确定设置资产证券化的规模。

储晓明坦言,市场对于发展PPP资产证券化的项目可以更好的解决流动性的风险呼声很高,但是在刚性兑付没有完全打破下,风险分摊率还是有风险,“PPP融资的确是一个创新,它的可持续性发展取决于风险控制”。

**探索金融支持PPP项目有效模式**

PPP项目资产证券化弥补了原有贷款、债券、基金等融资方式的不足,有利于提高融资期限匹配度并降低融资成本。中国银监会审慎规制局副主任王胜邦指出,PPP模式有很多好处、特点和优势,但最重要政府不要借助PPP模式进行变样,不要变相搞一些伪创新突破底线的创新,要善待PPP模式。

银行是整个PPP事业重要的资金供给者和参与者。童文涛认为,市场对于PPP基金最大的困惑是回报低、期限长,风险相对比较大,且中间不可预测的因素较多,大概6%左右回报率对很多社会资本吸引力不大。

建行较早地开始PPP模式的探索,目前真正落地资金有三五百亿人民币。在童文涛看来,银行目前参与力度较大,供应的资金也比较多,因为银行可以忍受相对不高的回报;且银行对短期资金长期的错配有比较成熟的运作机制,特别是理财资金追求的就是低风险低回报的资金,所以它与PPP资金比较契合。

中国人民银行金融市场信贷一处处长曾辉表示,必须探索金融支持PPP项目有效模式。PPP项目大多投资规模大,项目周期长,传统的融资方式和融资工具难以满足其融资需求。金融机构应当根据PPP项目实际特点,探索符合PPP项目融资需求特征的方式和产品,提供覆盖PPP项目全生命周期的全方位的综合金融服务。

“针对PPP项目发展不同阶段,创新提供不同形式和不同属性的金融工具和产品。通过开发性和商业性信贷结合、股债结合,保险资金等方式全方位参与,通过运用资产证券化投贷联动等金融工具,为社会资本提供多元化、规范化、市场化融资和退出渠道。”曾辉说。(完)

审校 林高丽

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