November 21, 2013 / 5:49 AM / 7 years ago

分析:中国财税改革难大刀阔斧

* 中国需要更稳定的财政支撑

图为上海浦东金融区,人们经过一处空中步道。REUTERS/Carlos Barria

* 三中全会改革决定实质性突破不多

* 财政改革重点在改进预算管理制度,减少专项支付及规范优惠政策

* 税制改革仍迟缓,培育地方主体税方向不明

作者 沈燕

路透北京11月21日 -中国正在强势推进一个换汤又换药的庞大改革计划,在需要稳定的财力支撑前提下,未来十年的财税改革预计将小步前行。而这正是三中全会改革方案中财税改革表述虽是重点且不乏表述上的新意,但实质性突破并不多的重要原因。

尽管决定中对财税体制改革有整段描述,且将财政在国民经济中的地位明显上升到国家治理高度,在具体改革方案推进上,更侧重于规范预算管理和转移支付,增加中央事权及强调与地方事权划分,改革落点则集中在现行财政体制不透明且被民众诟病较多的制度性建设不足。

而税制改革方面也更多是方向性表述,这次明确提出稳定税负,一方面缓解中国民众近年来对税负敏感且担心加重的忧虑,另一方面也传递政府收入要保持稳定的预期。并提出结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分,也为下一步财税改革预留空间。

“应该说财税改革更多是方向性的表述,实际上有突破的东西并不多,改革方案中亮点最多的应该是涉及民生方面的热点问题。”中国财政部财科所专家孙钢称,这一观点也得到另一位财税部门官员的认同。

“大家都觉得财税改革很重要,也都期待财税改革能有突破,但实际上财税领域暴露的很多问题根不在财政本身,就像中央和地方事权财权划分,理论上似乎很明确,但现实中却很难划分的清清楚楚。”上述不具名的官员就称,因此财税改革更多是原则性和方向性的表述,相较其它的改革更虚化一些,尤其是真正能落到实处的更有限。

该位官员也提到,财政体制改革本质意味着中央和地方利益格局的重新划分,某种程度上财政体制与一个国家的政治体制紧密相关,在目前中国强势推进改革的大背景下,也需要强势财政,因此才会在决定中明确提出保持现有中央和地方财政格局基本稳定。

中国财政部财科所副所长刘尚希也称,现在有很多的误解,认为地方财力很紧张,搞得地方去卖地去借大量的钱,这好象是逼出来的,这其实是一个误解。

“从收入来看,现在中央的财政收入占全国财政收入的比重只有48%,90年代分税制改革的时候提出一个目标要让中央收入占全国财政收入的比重达到60%,但是这个目标从来没有达到过,地方的财政收入现在已经超过50%。”刘尚希称,而支出方面地方占85%,中央只占15%。

他指出,90年代分税制改革奠定的基础不能动摇,实现国家的长治久安,中央政府必须在财力上是要占大头的。这是毫无疑问的。不能从眼前的债务、卖地这么一些表层现象上去看问题,好象地方的钱不够,要给地方更多的钱。

“现在来看下一步改革不能给地方下放更多的财权,让地方的财政收入占全国财政收入的比重进一步提升,这一点是很明确的。”刘尚希称。

作为此次改革重点之一的财税体制改革,主要涉及改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度等。

中国财政部长楼继伟此前就提到,营(业税)改增(值税)覆盖全部地区全部行业后,必然会倒逼财政体制改革。目前正在研究如何深化财税体制改革。一是要积极稳妥推进“营改增”在全国范围全部行业推开;二是要认真研究如何构建地方税体系;三是进一步压缩合并专项转移支付,增加一般性转移支付。

**提升财政地位,明确改革方向**

尽管近年来中国财政收入增幅远超GDP增幅,但收入的增加不仅没有带来民众的幸福感,巨大的贫富差距以及民众对税负沉重以及对财政资金使用效率不高,“跑部(财政部)钱进”体制弊端抱怨不绝于耳,财税改革呼声较高。

决定明确提出在保持中央和地方现有财力稳定格局下,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。

“阳光下运行的预算应该是最能够防止腐败的。预算实际上也是政府权力的一部分,预算透明度越高,也就为提高财政效率提供了条件。”刘尚希称,强调预算透明对于预防腐败实际上也是制度建设非常重要的一个方面。

他指出,如果把财政看成一根扁担的话,这根扁担一头挑着效率,一头挑着公平,财税是要把效率和公平有机地结合起来,这实际上是从政治高度明确财税地位,这也与当前整个改革的整体定位实际上是匹配的。

针对改革提到的建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

国研室一位不具名的官员就称,建立权责发生制的政府综合财务报告制度提法比较新,意味着责任和权利要对等,相较以往财政更多使用收付实现制而言,增加了财政对资金的管理职能,而不仅仅是“帐房先生。”

他认为,通过财政预算管理体制的改革,增加财政预算透明度,便于老百姓对财政支出的监督,也有利于改变目前很多预算单位年底突击花钱的弊端,是对财政资金使用方式上的改变。

根据稍早财政部公布的10月份收支数据推算,中国10月财政支出提速增逾20%,年底突击花钱隐忧再现。

此外,决定明确提出要在2020年将“国有资本收益上缴公共财政比例提高到百分之三十”。德意志银行马骏也认为,这项改革将填补目前“全口径预算”中缺失最大的一块,让全国老百姓能更多地分享到国企发展的成果,缓解公共财政面临的可持续性压力。

**财税改革强调法字为先**

改革从本质往往意味着要突破现有的法律框架。中国此次的财税改革更强调法字先行,意味着财政收支都要有法有据,尤其是眼下备受关注的房地产税,更明确提出加快房地产税立法并适时推进改革。

刘尚希认为,此次财税改革中最大的亮点是明确财政改革要法字当头,运用法制的思维来去推动整个财政改革,包括明确事权,实际上也是要从法制的角度来考虑。

孙钢也指出,明确提出立法先行,不仅要给房地产税改革正名,同时意味着要从顶层设计的角度将房地产相关税种的改革进行整合,一并推出整体改革的方案,而不是简单的房产税试点扩围。

他认为,再扩大房产税的试点范围意义已不大,因为上海和重庆的试点并不能算成功。“试点的最终目的和意义是什么已经很模糊了,已经因此这次改革方案中提的是房地产税而不是房产税。一字之差也表明对房产税的认识也与以往不同。”

但税收专家刘佐就提出质疑,“关键问题在于很多人既不解何为房地产税,其功能如何,又试图赋予其过多、过大的职能,如打压房价,调节高收入,调节财富分配,取代土地财政等等,不知这样的房地产税如何产生?”

中国目前房产税试点城市只有上海和重庆,征收对象亦不同,截止2012年底,全上海认定的应缴税住房仅约5万套,其中90%还适用0.4%税率。2011年上海房产税占当地财政收入占比不足1%。

重庆则是针对高档别墅,试点首年前10个月,重庆主城区应税住房仅8,563套,2012年,重庆房产税的收入亦只有1.4亿元,显然低于外界预期。

**培育地方主体税种该选谁?**

在明确中央地方财政分配格局稳定的大前提下,税制改革的表述就更模糊,尽管明确提出根据税种属性进一步理顺中央和地方收入划分,此表述相较以往税收划分根据属地原则,往往导致地方政府争抢税源展开恶性竞争,表述上更进一步,但培育地方主体税种该选谁?

尤其现行地方主体税种--消费税正逐渐被中央地方共享税种(中央占75%,地方占25%)增值税取代,到底培育消费税抑或房产税成为地方主体税种?显然没有明确方向。

中国国家税务局原副局长许善达建议,可将消费税从原来的生产环节征收向后推移到消费环节,作为地方税主体税种。征收环节后推之后,所有消费品出厂价就会降低,可以减轻生产者的税负。

“同时也会减弱地方政府的投资冲动,因为征收环节不在生产环节,地方政府投资建厂的积极性就会减低,而增加居民收入促进消费的积极性会提高;此外消费税在零售环节征收,可以实行价外税,增加对商家缴税的制约力度,增强居民纳税意识。”许善达称。

这一观点也与孙钢不谋而合。他认为,此次决定中明确调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,也意味着未来消费税的范围会扩大,也有利于地方主体税种的培育。

此外,有关提高直接税比重,以及个税向综合与分类相结合的方向改革的表述,在专家们看来也预示着在中国个税改革推进依旧任重道远。

“决定对个税改革的表述反较十年前的措词更为慎重,由十年前的‘实行’改为‘逐步建立’。表明中国的个税改革任重而道远。”孙钢称。(完)

(审校 杨淑祯)

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