December 18, 2017 / 5:56 AM / a month ago

焦点:探寻中国现代财政制度路径 地方财力紧和社保缺口成隐忧

作者 沈燕

路透北京12月18日 - 对于正处改革深水区的中国而言,要实现建立现代财政制度的目标仍然是一场摸着石头过河的尝试,而中央和地方财权事权的划分无疑是这场改革成败的关键。

近日在北京召开的第二届财政与国家治理论坛上,将中央与地方关系的改革,即财权事权如何划分上升到国家法律层面成为与会专家的共识,区域间经济发展的不平衡导致地区财力差异,以及加快进入老龄化的中国如何支撑社保的可持续也成为专家们担心的隐忧。

“改革开放以来,我国政府间财政关系和事权划分领域推动了一系列改革措施,取得了很大的成效。但需要强调的是,这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。”全国社会保障基金理事会理事长楼继伟称。

他表示,目前,中央地方事权划分方面仍具有浓厚的计划经济色彩,与社会主义市场经济已高度不契合。十九大报告中,把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方关系”放在加快建立现代财政制度首位,意味着事权与支出责任划分改革已经成为中国实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。

楼继伟也是中国前财长,曾被视为是中国政府最敢言的改革派人士之一,去年11月卸任财政部长一职。作为学者型官员的他显然深谙中国财税改革的现状。

他指出,多年来政府间事权划分改革进展相对缓慢,主要原因是受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而不是由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。

**宜从法律层面明晰中央与地方事权划分**

眼下中国的地方主体税种营业税因改为增值税已取消,现行地方政府缺乏地方主体税种。营改增以后,中央和地方五五分成,暂定两到三年,明年就是第三年。将中央与地方财权与事权上升到法律层面并加以规范,显然也是中国落实依法治国的现实需要。

楼继伟强调,规范化、法律化是事权划分和调整的根本要求。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,应当通过立改废等多种方式,通过对相关法律的调整,对政府间事权划分加以界定,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。

同时,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划。事权划分本质上属于现代国家治理问题,反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”问题。

楼继伟建议,按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。

为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。

特别是在国防、外交、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执行权,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。

“按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。省以下的事权调整也应遵循实体化的原则,同时深化行政执法体制改革。通过上述努力,推动从‘计划经济分权制‘向‘市场经济分权制‘转变,建立决策和执行相统一、权利和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。”楼继伟称。

尽管楼继伟强调其提出的相关看法是一些前瞻性的考虑,相关建议也不见得立即就能付诸实施。但修改宪法,将中央和地方财事权通过法律予以约束得到与会专家的普遍认同。

**地方财力紧和社保缺口成隐忧**

而在中国巨大的地区经济差异面前,部分地区吃紧的财力以及愈发沉重的社会保障支出如何持续的风险也让参会的专家们更担忧。

受减税降费导致非税收入下降等的影响,中国11月财政收入同比呈现年内首降,11月全国一般公共预算收入11,385亿元人民币,同比下降1.4%。

中国月度财政收支同比增速图表 tmsnrt.rs/2B8ysmw

北京大学政府管理学院教授黄恒学就表示,中国目前的社会保障是采用基金制,采取的是强保低保,应对加速到来的老龄化社会,这是很难持续的。

“救人救命是政府的责任,全民救济应该是中央政府的责任,社会保障缺口会是未来20年中国最大的风险。”他不无忧虑地称。

中国社保目前是分省统筹,缺口由各省和中央财政分别给补贴。最近中国发文划转10%的国有资本股权,实行全国统筹,这也是对于支出责任的调整和国有资本收益的调整,应对社保缺口的压力。

辽宁财政厅科研所所长王振宇对于社保缺口的担忧显然更是感同深受。曾经是中国重工业基地的东北三省在上一轮国企改革中,有大量下岗职工,近几年受多种因素影响经济下滑,财政收入亦是捉襟见肘,社保压力更是可想而知。

“辽宁现在是1.62个人(在职)养一个人(退休),社保基金收入是1,000个亿,财政补贴500个亿,但支出却要2,000个亿,而且每年还要增加一二十个亿,现在是强制压缩政府预算进行弥补。”他称,辽宁太老了,最大的问题是养老金事权,如果这个问题放在辽宁解决是最不合理的事权划分。

他建议,中央地方事权改革应该涉及至中央,省市,县乡层面,在改革方案的设计上一定要从顶层设计到底,要突破以部门主导的改革方案,可以考虑引入第三方形式进行设计,同时改革方案应该广泛征求意见,这也有助于最后改革的推进和落实。

“中国原来推进省管县改革,但现在辽宁已经把第二个省管县也取消了,总体上看省管县改革效应是在递减,财政扁平化管理如何推进是个问题,我很担心新一轮的地方财政风险会成为中国未来的风险。”王振宇称。(完)

发稿 沈燕; 审校 曾祥进

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