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《香港金管局专栏》银行处置机制:银行稳定的新防线--总裁陈德霖
2017年8月10日 / 早上6点18分 / 2 个月前

《香港金管局专栏》银行处置机制:银行稳定的新防线--总裁陈德霖

路透香港8月10日 - 以下内容摘自香港金融管理局(HKMA)总裁陈德霖在专栏《汇思》最新撰文:

金管局、相关政府部门和金融监管机构经过数年的共同努力,《金融机构(处置机制)条例》(《处置条例》)在去年6月通过,并在今年7月7日生效,香港是目前亚洲区内能全面落实符合国际标准处置机制(resolution regime)的少数地区之一。金管局作为银行业「处置机制」执行机构,按《处置条例》具有新的法定责任和权力,有序处理万一银行经营不善而面临倒闭的情况。

建立处置机制对于确保香港银行体系稳定意义重大,但对一般读者而言却是一个比较枯燥乏味的题目,属于「那么远、不想见」的事情。尽管如此,我们觉得有需要向大家介绍何谓「处置」、处置对市民大众和社会的直接好处,因为毕竟银行一旦无秩序地倒闭,社会各界不论贫富均有机会受牵连,也有可能冲击香港国际金融中心的地位。我亦就此简介金管局推动银行业落实机制的工作进展,以及令银行倒闭变得有序的计划。

银行倒闭在香港并不常见,但这不表示我们能因此而对维护香港金融稳定有丝毫松懈。2008年全球金融危机最大的教训就是:即使规模多大的银行都有倒下的可能。有别于其他类别的公司,银行倒闭采用一般的清盘程序并非上策。清盘程序通常涉及「停业」、「拆骨」、「出售」的步骤。银行一旦清盘,必须终止所有业务运作,市民大众和企业便无法提取存款或使用关键的银行服务,造成资金链突然断裂。这会削弱甚至摧毁公众对整个银行体系的信心,形成系统性风险。采用一般的清盘处理手法而又要避免对客户带来灾难性的影响,几乎是不可能的事。银行规模愈大、系统重要性愈高,牵连的范围便愈广。投鼠忌器,因此产生了一些大型银行变得「大得不能倒」(Too Big To Fail)的现象。

正因如此,多国政府在全球金融危机期间不得不动用巨额公帑来挽救陷入困境的「大得不能倒」银行,例如英国政府注资1,330亿英镑挽救濒临倒闭的银行,美国政府则根据「 不良资产救助计划」(Troubled Asset Relief Program)动用4,000多亿美元公帑挽救财困银行。政府要填补天文数字般的财政黑洞,相当部分需透过削减其他公共开支(例如医院服务和教育预算)。牟利的商业机构经营失败却要由纳税人来「埋单」,自然群情汹涌,后续影响至今仍未完全消减。尤甚者,更引发对全球化、开放型金融体系产生的质疑。

全球金融危机后,针对「大得不能倒」的问题,G20国家领导人痛定思痛,达成前所未有的国际共识,当中处置机制就是全球银行监管改革方案的重要环节。金融稳定理事会(Financial Stability Board)在2011年制定有关处置机制的新国际标准(下称为「主要元素」(Key Attributes)),为有序处理银行倒闭定下标准和规则。

香港《处置条例》以「主要元素」为蓝本,赋予金管局所需的权力,可迅速果断地处理银行倒闭,减低影响和连锁反应,从而保障香港整体经济所依赖的金融系统稳定。《处置条例》有助确保由濒临倒闭的银行继续提供关键服务,特别是向普罗市民和中小企提供的存贷服务。「主要元素」亦订明,不会再容许以公帑挽救银行,而银行股东及债权人却置身事外的情况出现。金管局将联同海外的有关机构,与银行合作理顺其业务架构,一旦银行面临困境,能有序处理,而损失和成本也要银行自行承担,不能倚仗公帑来「埋单」。

《处置条例》赋予金管局其中一项主要处置权力,就是对濒临倒闭银行进行 「自我拯救」 (bail-in),即透过重组银行的资本,由股东及某些债权人承担倒闭的亏损,毋需投入公帑。金管局可以透过这种方式来撇减银行的负债(包括股本、资本及负债),或将这些负债转换成股本,以「增股」对冲财困银行的亏损,改善其财务状况。唇亡齿寒,这个安排令银行与股东、债权人成为命运共同体,令他们有更大的诱因不断去监察、制约银行的风险,以免将来陷入财困。

《处置条例》的实施令我们有更齐全的手段去缓减银行倒闭的震荡。然而,金管局必须与银行合力做好准备和处置规划(resolution planning),才能真正发挥处置安排的成效。具体而言,银行或需重整本身的法律、财务和运作架构,以清除妨碍处置的障碍。

为落实新的处置机制,金管局在今年4月成立处置机制办公室(Resolution Office)。它的首要任务包括:制定银行业界的处置政策标准、针对个别银行确立处置策略及评估银行拟备的处置计划的可行性、与银行合作消除不利于有序处置的障碍,以及做好执行处置的准备。

上文提及的「自我拯救」是有序处置的重要一环,但只适用于银行某些类别的负债,因此,我们必须订立规则,先确保银行具备足够能力去对冲亏损(「吸收亏损能力」,loss-absorbing capacity),有「自救」的能力。换言之,吸收亏损能力是「自我拯救」、保障纳税人的先决条件。当然,对银行股东和债权人也要公道,因此《处置条例》保证股东和债权人实施「自我拯救」,他们最终的待遇不逊于启动清盘程序。金管局计划在2018年初就银行吸收亏损能力政策建议进行公众谘询。

金管局会继续透过日常监管工作,促进银行体系的整体稳定和有效运作,但我们并不能排除诸如外围突发事件而触发银行倒闭的可能。作为开放型经济体系,香港必须未雨绸缪,为最坏情况作准备。一旦有大型银行倒闭,必会带来震荡和阵痛,但我们将尽可能令整个处置过程以有序和公平的方式进行。《处置条例》让有关当局可以行使权力,由股东和债权人而非纳税人承担下一次危机的成本。至今我们在落实处置机制上已取得重大进展,下一步会落实吸收亏损能力和其他与处置程序相关的改革,清楚界定银行股东和债权人的待遇,成功落实《处置条例》将是维持香港国际金融中心地位的其中一项重要举措。(完)

整理 雷美珍;审校 杨淑祯

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