June 5, 2018 / 1:47 AM / 16 days ago

中国应尽快构建金融机构有序处置机制--央行条法司司长

路透上海6月5日 - 中国央行条法司司长刘向民认为,随着金融业进一步开放,越来越多的非国有乃至国际资本进入金融领域,应当改变此前以行政手段和政府兜底为主的风险处置做法,并加快建立市场化、法治化的金融机构有序处置机制,以维护金融稳定、防范道德风险。

他在中国金融杂志最新撰文指出,目前中国金融机构风险处置的法律条款散见于《商业银行法》等法律法规中,相关规定非常原则,仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销或清算等措施,没有形成一套完整的有序处置规则体系,可操作性差、法律效力不足、规则不明。

“应当在借鉴国际风险处置经验以及FSB(金融稳定理事会)《核心要素》的基础上,尽快构建一个既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制,实现正常时期高风险机构的常态化有序处置,以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置。”文章称。

中国金融机构风险处置的问题具体来看,一是立法方面缺乏顶层设计,呈现碎片化特征。相关法律法规缺少可供实际操作的具体规定,不同位阶的规则之间未能有效衔接,没有清晰地界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置计划、制定分类处置方案,到损失分担、清算退出的完整架构。

二是缺乏明确的处置启动标准。根据现行规定,处置程序启动前提通常是金融机构违法经营或其行为严重危及自身稳健运行,损害存款人、保单持有人、投资者合法权益或公共利益等,但缺乏一套清晰具体的指导规则和可量化的标准,导致实践中容易丧失最佳处置时机。

三是地方政府职责不清。尽管地方政府具有一定的风险处置职能,但是参与时间、路径以及职责均不明确,金融监管部门和地方政府在处置中职责划分不清晰,易导致责任不清、协调成本高等问题。

四是存款保险机构在处置中法律定位不明。尽管《存款保险条例》赋予了存款保险机构早期纠正和风险处置职能,但由于该条例未明确什么情形下存款保险机构可以作为接管组织和实施清算,相关处置安排需要与监管部门“一事一议”,制约了存款保险机构向专业处置机构的演变。

**刚性兑付广泛存在**

刘向民并表示,由于实践中问题机构多为地方金融机构,因此更常见的情形是地方政府牵头监管部门采取“一事一议”的方式与问题机构管理层、股东、债权人和投资人协商,谈判达成最终处置方案。在特定历史条件下,这种做法有助于迅速稳定局势、维护金融体系信用,但弊端也非常明显。

一是预期不稳。由于相关处置安排和赔付均是个案谈判,缺乏法定程序规范和时限要求,也缺乏法定的处置工具、权限、损失与责任分摊方式,无法形成稳定预期,不利于及时遏制恐慌和风险传染。因此虽然有广泛的政府兜底预期,近年来中国仍然发生了数起小型银行挤兑事件。

二是成本高昂。目前金融机构风险处置主要依赖公共资金,没有法定的损失分摊机制。这种做法强化了政府兜底的刚性兑付预期,弱化了市场纪律的硬约束,带来严重的道德风险,损害了金融体系的长期活力与竞争力。

三是效率低下。政府主导的处置模式缺乏专业性,其着眼点通常是维稳和保护地方相关企业和机构,可能不愿主动暴露存在的问题,更不愿意及时主动采取风险处置措施。而监管部门由于担心金融机构倒闭会被认为是监管失败,出现风险后也可能希望推迟处置时间。

此外,由于处置往往涉及多个部门,协调沟通成本较高,难以形成合力并迅速采取处置措施,导致处置程序久拖不决。上述因素的叠加容易导致经营失败、已严重资不抵债的机构无法及时退出市场,阻碍了市场出清。例如,海南发展银行自1998年行政关闭至今,一直处于清算状态。

四是欠缺公平。“个案谈判”模式下,由于地区差异、时间差异和谈判能力的不同,导致类似情况不同待遇。此外,由于损失与处置成本不是按照法定顺位由股东、无担保债权人和其他投资人分担,而主要由纳税人买单,显失公平。处置程序不透明还可能导致处置过程的暗箱操作、利益输送和不当交易。

金融稳定理事会(FSB)于2011年11月发布并于2014年10月补充完善的《金融机构有效处置机制核心要素》目前已成为金融机构处置领域的国际标准,并被国际货币基金组织和世界银行纳入金融部门评估规划中。

因此,刘向民建议,首先要明确处置当局应当有权向金融机构事先收费形成处置基金,并因此具有内在动力维护基金安全和追求处置成本最小化,提升处置专业水平和效率,防范金融风险的传染和外溢。

同时,要赋予处置当局一整套有效管用的处置工具。包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付。

此外,授权处置当局根据风险程度对问题机构采取相应纠正、干预和处置措施,以最小成本达成处置目标。明确损失分摊机制,打破刚性兑付、防范道德风险。应当通过金融机构事先缴费形成处置基金,为存款人和类似零售客户提供法定水平的保护、股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。

至于公共资金作为兜底安排,动用前应满足以下条件:维护金融稳定所必需,能最好地实现法定处置目标;处置基金已耗尽或不能实现处置目标;损失和处置成本要按法定顺位由股东、无担保债权人和未投保存款人承担;动用的公共资金要能通过事后收费、出售资产或股权等方式收回。(完)

发稿 李铮;审校 杨淑祯

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