December 26, 2017 / 5:20 AM / 7 months ago

狗年展望:打造中国经济升级版 重在防风险政策协调及财税改革

作者 沈燕

2017年3月14日,上海浦东陆家嘴金融区。REUTERS/Aly Song

路透北京12月26日 - 严防“灰犀牛”、“黑天鹅”的中国经济超预期完成2017年预定目标已无悬念,2018年料维持6.5%左右的国内生产总值(GDP)增长和3%赤字率目标也是多数专家共识;只是亮丽数据背后是否意味着新一年中国经济可以高枕无忧?恐非如此。

上周结束的中央经济工作会议明确2018年中国三大攻坚战,其中防范金融风险仍居首位,而弱化GDP速度,将工作重心聚焦在提质增效以打造经济强国,显然是中国未来一段时间的主要任务。

只是在以美国为首的全球减税潮下,中国财税改革如何推进却是不容回避的难题,尤其在防风险仍为第一要务下,财政、货币、产业、区域等宏观调控政策如何协调,更考验决策者智慧。

“什么是真实的中国?从2015年开始中国区域间经济差距再度扩大,94年分税制改革的红利已经基本没有了,有些甚至成为掣肘,隐性债务、变形债务、包括很多的PPP都是明股实债,地方政府债务压力很大。”国务院发展研究中心宏观经济研究部部长陈昌盛在一论坛上称。

他指出,现在每个部门都很讲政治,都在防范风险,金融部门在防金融风险,财政部门在防范财政风险,但这些防风险的举措加到一起可能就是错的,因此如何处理防风险中的政策平衡是下一步要考虑的问题。

这一观点也得中国财政科学研究院院长刘尚希的认同。他表示,当前中国面临的公共风险不能从哪一个领域的风险孤立地看,特别是财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。

他认为,由于各种风险本身就存在不确定性,且相生相克,因此必须从整体上把握公共风险,提升化解公共风险的能力。需要从改革和政策入手,打通各种风险治理之间的壁垒和屏障。

12月18日至20日召开的中央经济工作会议提出,推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求,今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

**防风险警钟长鸣,政策平衡是难点**

纵观中国经济走势图,自2010年以来GDP增速一直在下行通道中运行,2016年以来缓中趋稳的态势趋于明显;但经济结构失衡、区域间经济发展不平衡等诸多结构性问题,也使得中国经济累积了大量风险。

尤其是处在深刻转型期和关键跨越期,过去经济高速增长掩盖下的一些体制性、结构性矛盾和问题正在持续暴露,这也使得中国近两年始终对可能爆发的风险保持高度警惕,防风险一直排在近几年经济工作的首位。

中国央行研究局局长徐忠日前就表示,要防范金融风险,首先必须认识到,金融安全是改出来的,不是保出来的,改革是防范金融风险的唯一出路。

财科院近期完成的2017年地方财政经济运行调研报告也提醒,中国要充分认识经济风险的变形,并从整体把握风险的复杂性;财政增收困难,实质是经济风险转化的结果,财政支出压力大,本质上经济风险加剧的表现,而金融风险的上升,则是企业风险转化的结果。

浏览中国月度财政收支同比增速图表 tmsnrt.rs/2B8ysmw

对此,报告建议要准确把握财政、金融和经济风险三者关系,提升化解风险的综合能力,具体举措包括加快要素市场改革,促进金融血液有效循环,推动政府治理改革,警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”,优化宏观政策目标,将宏观调控升级为宏观管理,并把防范重大风险放在首位。

2017年2月卸任国家发改委主任的徐绍史近期也在人民日报撰文称,宏观调控工作思路必须更多聚焦实现经济持续健康发展,加强调控目标之间的衔接平衡;重点提高财政、金融、房地产、能源资源、生态环境等方面的风险防控能力,坚决防范系统性区域性风险。

中央经济工作会议则明确提出,积极的财政政策取向不变,调整优化财政支出结构,确保对重点领域和项目的支持力度,压缩一般性支出,切实加强地方政府债务管理;稳健的货币政策要保持中性,管住货币供给总闸门,保持货币信贷和社会融资规模合理增长,守住不发生系统性金融风险的底线。

**全球减税潮下中国财税改革何去何从?**

基于防风险的考量,中国力推的“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)的供给侧结构型改革显然是一项长期工作,也让专家们预测中国2018年不会突破上年3%的赤字率目标。

中金固收报告就认为,积极财政政策取向不变,但强调要优化财政支出结构,预计2018年赤字率可能持平于3%,但同时会增加专项地方债额度(专项地方债主要是用于各种项目支出,不算入赤字规模),使得2018年整体地方债的供给量不明显少于2017年。

不过,对于已经完成营业税改增值税这一结构性减税任务后,因地方主体税种缺失,中央和地方财权事权的重新划分显然是不容回避的现实。在美国大规模减税方案掀起的全球减税潮下,基于将现代财政制度提升到国家治理高度的框架,中国下一步财税改革将如何推进?

美国共和党控制的众议院上周最终通过了美国30年来最大规模的税改议案,规模达1.5万亿(兆)美元,为特朗普迎来首个重大立法胜利。该议案大幅调降企业税和富裕阶层的税负,并给予中产阶层幅度不一的临时减税政策。

陈昌盛就认为,美国减税案通过,其中个税部分影响不大,但公司税的减税则影响比较大,会影响到企业投资的方向,甚至会掀起全球的税收竞争,其本质就是对企业经营环境好坏的竞争,也对中国的税制改革提出很高要求,中国到底需要什么样的税制结构来适应新时代的发展和需要,这都值得思考。

曾担任中国财长、现任全国社会保障基金理事会理事长的楼继伟此前在一论坛上就提到,目前中央地方事权划分方面仍具有浓厚的计划经济色彩,与社会主义市场经济已高度不契合。

他指出,多年来政府间事权划分改革进展相对缓慢,主要原因是受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显着。规范化、法律化是事权划分和调整的根本要求,应当通过立改废等多种方式,通过对相关法律的调整,对政府间事权划分加以界定,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。

而从财科院对2017年地方财政经济运行的调研情况看,认为中央应该承担更多的教育和社会保障事权诉求最强烈;目前基层财政支出比重最高的项目就是教育和社会保障支出。

1994年的分税制改革,挑选了相对容易的收入改革,对政府间财政收入进行了划分,但并未触动难度大的、决定政府间财政关系的事权划分,致使地方支出的责任越来越大。2016年地方财政支出占全国财政支出比重高达85%,表明国家大量事权主要依靠地方,尤其是基层政府来履行,其治理失灵的风险隐患越来越大。

曾担任国家税务总局副局长的许善达就认为,最近几个动作会使得央地财政关系产生一些变化,会比现在有很大的改进和完善。一是营改增以后,中央和地方五五分成,暂定两到三年,2018年就是第三年。

其次是消费税从现在的生产批发环节转到零售环节,绝大多数专家已经形成共识。把这个作为地方税的主体税种,收入可达上万亿,能满足中央和地方关系调整的要求,但什么时候能够出台,估计新一届政府会采取一些措施来推进。

再次,社保的问题也涉及到中央和地方的关系。社保目前是分省统筹,缺口由各省和中央财政分别给补贴。最近已经发文划转10%的国有资本股权,实行全国统筹,这对于支出责任的调整和国有资本收益的调整,也是一个比较大的动作。

中国11月发布划转部分国有资本充实社保基金实施方案,划转比例统一为企业国有股权的10%。2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点;2018年及以后,分批开展。

**弱化GDP增速,打造中国经济升级版**

尽管中国缓中趋稳的经济走势波澜不兴,但对致力于从经济大国迈向经济强国的中国而言,弱化对GDP增速的过度关注,更注重提升经济质量和结构的改善,显然更有利于中国经济行稳致远。

国家统计局总经济师盛来运上周表示,中国经济不可能再像以前那样保持高速增长,这是必然趋势;从今后一个时期来看,适当降低经济增长预期,有利于把主要的精力放在调结构、转方式上,要尽可能地淡化GDP的增长。

这与民生证券首席经济学家邱晓华的观点一致。他认为,2018年中国经济是开启2010年以来下行周期之后新阶段的第一年,这个阶段以平稳增长、提质增效作为最重要的特点,中国经济将从2018年开始进入由“高速增长”转入“高质量发展”的新阶段。

他并预计,2018年还将保持平稳发展的态势,GDP可能是6.6%以上的增长速度;而通胀会温和上升,将从今年的“1”(%)时代重回“2”时代。

尽管多数专家对2018年中国经济保持乐观预期,但在中国社会科学院学部委员余永定看来,2017年前三季度中国投资增长速度按实物价格计(不是名义价格)只有3.8%左右,非常低的增速让他担忧。

“中国的投资增长在很大程度上是依靠房地产增长,明年房地产增长将是什么样子,大家心里可以画个问号。当房地产增长下降的时候我们要用基础设施投资增长替补它,这是反周期的重要因素,明年我们有多大能力保持比较高的基础设施投资增长速度呢?这是一个很大的疑问。”他说。(完)

审校 张喜良

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